.png)
Зеленый переход, наметившаяся фрагментация мировой экономики и другие важные изменения, которые пытаются стимулировать государства, обострили интерес ученых к промышленной политике. О том, что они узнали, рассказывает научный руководитель РЭШ Рубен Ениколопов.
Тема индустриальной политики витала в воздухе, но серьезное, академическое ее изучение в последние несколько лет буквально взорвалось. Недавно в Journal of Economic Perspectives вышел набор статей по этой теме, симпозиум. Ее изучают ведущие ученые, например Дейв Дональдсон, выдающийся представитель молодого поколения экономистов, лауреат медали Кларка 2017 г.
Экономисты идут в фарватере событий. Глобальный финансовый кризис вызвал всплеск интереса к теме финансовых кризисов, и исследователи стали глубже изучать их. В последние годы крупнейшие страны начали активнее применять меры промышленной политики, и ученые заинтересовались ею.
Одна из причин этой активизации связана с глобализацией торговли. Мир стал жить по единым правилам ВТО, и промышленная политика стала своеобразным черным ходом, используемым для поддержки странами своих производителей. Правила ВТО разрешают применять для этого определенные меры, если они достаточно широкие и нацелены не на конкретные компании, а на целые секторы. Вводить таможенные тарифы стало сложнее, но вместо них начали применяться субсидии.
Идущая последние годы фрагментация экономики также вынуждает страны действовать. По всему миру перестраиваются цепочки поставок. До пандемии примерно 20 лет прошло под девизом «Найти самый эффективный путь и идти по нему». Про риски словно забыли, но самая эффективная цепочка часто ненадежная. Сначала ковид, а потом геополитические конфликты заставили изменить подход. Казалось бы, управление рисками – это нормальная экономическая реакция. Но многие лоббисты и политики стремятся перенаправить цепочки не просто туда, где можно эффективнее производить, а в конкретном направлении – к себе домой. Make … Great Again – подставьте любую страну.
Далеко не всегда возвращение домой снижает и диверсифицирует риски. Часто лоббизм прикрывается лозунгами безопасности, развития собственной промышленности или создания рабочих мест, т. е. происходит банальное политическое манипулирование. Многие идеи, превращающиеся в ограничивающие глобализацию меры, имеют под собой разумные основания, но в реальности этим зачастую злоупотребляют, отмечал профессор MIT, бывший главный экономист МВФ Оливье Бланшар.
Первый заместитель директора-распорядителя МВФ Гита Гопинат провела большое исследование, которое доказало эту фрагментацию. За 2023 г. в мире было введено примерно 3000 ограничивающих торговлю мер – почти в 3 раза больше, чем в 2019 г., а транснациональные компании в телеконференциях с аналитиками все чаще упоминают решоринг, ниршоринг, френдшоринг (перенос производства в свою страну, в соседнюю или в дружественную соответственно), отмечала Гопинат. Пока масштабы фрагментации относительно невелики, но непонятно, как она будет развиваться. Это стимулирует расширение мер промышленной политики хотя бы из соображений национальной безопасности.
Вторая причина – борьба с изменением климата. Программы энергоперехода в крупнейших экономиках – США, Европе, Китае – включают в себя и меры промышленной политики. Например, принятый в 2022 г. в США по инициативе президента Джо Байдена закон о снижении инфляции предусматривает выделение сотен миллиардов долларов на финансирование чистой энергетики. И даже если избранный президент Дональд Трамп отменит часть мер, экономисты получат богатый материал для эмпирических исследований о влиянии таких стимулов.
Ничего подобного раньше не было: это масштабные меры промышленной политики с совершенно новой целью защиты экологии, которые должны повлиять на целые отрасли, оказывающие, в свою очередь, влияние на другие секторы экономики.
Сейчас консенсус экономистов о промышленной политике таков: она может оказаться полезной за счет эффекта масштаба, когда отдача увеличивается с размером отрасли. Часто приводят пример Кремниевой долины: все собраны в одном месте, обмениваются идеями и от прихода новой компании выигрывает не только она, но и другие.
Но возникают разные вопросы. Главный – правда ли, что индустриальная политика работает, и какая от нее польза, т. е. как измерить ее влияние. Этому посвящено много работ, которые изучают примеры отдельных индустрий в разных странах. Например, программы развития судостроения в Японии и Южной Корее скорее сработали, а в США, кажется, провалились. Но даже если политика оказалась успешной, возможно, вложенные ресурсы могли быть еще эффективнее использованы в других отраслях. Уже делаются попытки разобраться в этом не только на примере отраслей, но и на более глобальном уровне.
Пожалуй, самая впечатляющая – это работа Дональдсона с соавторами. Они построили очень сложную модель торговли, с помощью которой отвечают на два вопроса: правда ли, что есть много секторов с отдачей от масштаба, и насколько эффективны методы индустриальной политики – может ли государство поддержать этот эффект масштаба и каков выигрыш от этого. Дональдсон с соавторами пришел к двум неожиданным выводам.
Первый: секторов, серьезно выигравших от эффекта масштаба, оказалось очень много, особенно в открытых экономиках, которые активно торгуют. Это кажется теоретическим аргументом в пользу применения промышленной политики: вы развиваете какие-то секторы, они получают конкурентное преимущество и за ними потянутся другие. Теоретически это выгодно всем: страны выбирают специализацию и торгуют между собой, пожиная плоды конкурентного преимущества, неважно какого, главное – договориться между собой.
Однако – и это второй результат Дональдсона и соавторов – эффективность индустриальной политики, т. е. влияние на всю экономику и на общее благосостояние, очень низкая. Теоретически если уговорить всех развивать один сектор, то страна бы выиграла (вопросы распределения выигрыша и неравенства пока не рассматриваются). Но на практике для этого требуется очень сильное вмешательство государства, а эффективность методов, которыми государство может воздействовать на перераспределение ресурсов, достаточно низкая: перебросить ресурсы из одного сектора в другой сложно.
Эта работа показывает предел промышленной политики: для нее есть место и, кажется, она должна работать, но у нее есть серьезные ограничения. Даже если мы живем в идеальном государстве, единственная цель которого – забота о гражданах, его руки очень сильно связаны и оно не может свободно и не создавая негативных последствий перераспределять ресурсы.
Получается, индустриальная политика в теории может быть хорошим инструментом, но как им пользоваться? Какие отрасли выбрать, на что делать ставку? Основная проблема в том (и сейчас тому уже много свидетельств), что вмешательством можно убить созидательное разрушение. Как только начинается поддержка конкретного сектора, туда устремляется огромное множество фирм, но выбирать нужно только самые продуктивные. «Назначить» победителя – такой подход плохо работает, а часто используемый пример южнокорейских чеболей – это скорее ошибка выжившего (мы не видим, сколько компаний проиграли). Поэтому кто получит поддержку, должен решать рынок.
Страны пытаются понять, какое конкурентное преимущество у них есть и в каких отраслях. Теоретически их и надо развивать, но это может помешать развитию новых секторов. А ведь мы всегда находимся в динамическом равновесии, постоянно появляются новые отрасли и исчезают старые. То, что отрасль успешна сегодня, не означает, что она и дальше будет успешной. Если так рассуждать, Южная Корея сейчас должна была бы прежде всего выращивать рис, поскольку в 1950-е это было ее основным конкурентным преимуществом. Но без политики «большого рывка» экономика Кореи пришла бы к другому устойчивому состоянию, менее индустриализированному, показало недавнее исследование МВФ: субсидии увеличили долю тяжелой промышленности в ВВП на 8,6%, а экспорта – на 16,2%.
Определить, где страна может получить конкретные преимущества, еще сложнее, чем понять, какие у нее есть преимущества сегодня. Таких исследований, подкрепленных моделями и расчетами, нет – это пока анализируется в основном на уровне рассуждений. Страны ищут секторы, которые похожи на успешные, – внутри или в мире – и пытаются определить условия, в которых им сопутствовал успех. Если получилось в одном месте, может получиться и в другом, раз условия схожи.
Но одним увеличением торговли эффект промышленной политики не объяснить. Недавнее исследование Пенелопы Голдберг, большого специалиста по международной торговле (в прошлом – главный экономист Всемирного банка), показало, что выгоды от торговли могут поднять ВВП максимум в 2 раза. Но есть развивающиеся страны, где ВВП вырос на порядок. Это означает, что должно быть что-то большее, положительные экстерналии, более динамичное развитие других секторов. Однако измерить эти экстерналии очень тяжело, если вообще возможно.
Есть лишь общие соображения, например, что в секторе услуг сейчас такие большие экстерналии. Это не только IT, это и бизнес-сервисы – международная торговля ими быстро прирастает. Одна из статей в сборнике Journal of Economic Perspectives изучает кейс Коста-Рики. Эта небольшая страна не только выращивает бананы (ее изначальное конкурентное преимущество), но и одновременно стала крупным экспортером бизнес-сервисов. Одно из очевидных условий – для небольших стран с открытыми экономиками непропорционально важную роль играет приход глобальных корпораций.
Определить секторы – это технически сложная, но теоретически решаемая задача. Основной же проблемой промышленной политики ученые признают политическую. Почти все промышленные политики эффективны, когда они временные: государство оказывает поддержку, отрасль начинает расти, достигает того масштаба, когда становится более продуктивной, но дальше правительство уже не должно вмешиваться. Это похоже на инвестиции: прежде чем вложить деньги, нужно найти стратегию выхода из проекта.
Подвох в том, что если политика оказалась удачной, то к тому времени, когда пришла пора сворачивать ее, выросшая отрасль уже не только окрепла, но и, вероятно, стала политически влиятельной. А потому не даст так просто снять себя с иглы поддержки. Это похоже на своего рода проклятие промышленной политики: она или проваливается, или продолжается даже тогда, когда уже не приносит прежней отдачи. Чтобы избежать этого, нужно сильное государство, которое заботится о благосостоянии всех и не подвержено лоббированию.
Подводя итог: теоретически промышленная политика – хороший инструмент, но его эффективность, видимо, не очень велика, а основные проблемы связаны с тем, как его использовать на практике.
О том, как изучается роль промышленной политики в прошлом и чему учит история, например блокады Британии Наполеоном, – в выпуске «Экономики на слух».
