.png)
Спор о том, сколько власти и какие полномочия нужно отдать на места, идет в России не одно десятилетие и даже столетие. Часто запятая во фразе «наделить нельзя ограничить» ставилась не в пользу муниципалитетов. История показывает, что это ошибочный выбор, пишет в колонке для GURU выпускник РЭШ, научный сотрудник Университета Питсбурга Дмитрий Кофанов. Его исследование реформ XIX в. показало, что, дав городам больше свободы, центральная власть только окрепла, а города начали активнее вкладывать в свое развитие.
Реформа городского самоуправления, начатая в 1870 г., затерялась на фоне других Великих реформ, особенно таких известных, как создание в уездах и губерниях земств – всесословных выборных органов самоуправления. В преимущественно аграрной стране гораздо большим вниманием со стороны и властей, и общества пользовались усилия по просвещению и улучшению условий жизни крестьян и сельскохозяйственной производительности – чем в основном занимались земства. При этом центральная власть в целом относилась к самоуправлению с подозрением.
Тем не менее реформа, кардинально изменившая институты власти более чем в 600 городах Российской империи, в которых проживало около 6 млн человек, где были сосредоточены образовательные и культурные учреждения, промышленность и торговля, очевидно, была важным событием. Более того, как я показываю в своем исследовании, эта реформа была весьма успешной.
Реформа Александра II была не первой попыткой реформировать городское самоуправление. Предыдущая была предпринята Екатериной II, издавшей в 1785 г. «Грамоту на права и выгоды городам Российской империи», которая регламентировала устройство и полномочия выборных городских властей. В преамбуле документа императрица выражала надежду, «что верноподданные наши, граждане городов наших, похвальным радением, доброю верою в торговле, промыслах и ремеслах и поведением, соответствующим благому нашему об них попечению, будут пособствовать возвышению мест ими населяемых в цветущем состоянии». Иными словами, императрица рассчитывала, что развитие самоуправления будет содействовать экономическому развитию городов.
«Городские обыватели», главным образом представленные владельцами недвижимости и торгово-промышленным сословием, каждые три года избирали постоянно действовавшую «шестигласную» думу, включающую по одному представителю от каждого из шести сословий. Городской думе предписывалось заботиться о довольно широком, но расплывчато определенном круге вопросов: поддерживать общественный порядок и согласие, содержать инфраструктуру, развивать торговлю, наращивать городские доходы, финансировать благотворительность, разрешать коммерческие споры.
Благие намерения с большим трудом воплощались в жизнь. В последующие десятилетия центральные и губернские власти многого требовали от местных органов самоуправления, когда речь шла о расходах на благоустройство городов, но всячески ограничивали их самостоятельность и воспринимали прежде всего в качестве инструмента контроля за населением и проведения предписанной сверху политики. Новые статьи доходов и расходов могли появляться только с одобрения вышестоящих чиновников. Как сетовал один из губернаторов, «города <…> не могут расходовать даже незначительной части своих текущих доходов на самые незначительные нужды без предварительного разрешения не только местной администрации, но и Министерства внутренних дел».
Источники городских доходов были весьма ограниченны: главным образом это были доходы от городского имущества, акцизы, штрафы и государственные субсидии. Необходимость введения новых пошлин иногда была настолько острой, что Министерству внутренних дел приходилось уступать, но каждый случай оно рассматривало индивидуально – так, около 150 городов получили особые разрешения на сбор дополнительных доходов.
Неудивительно, что городское самоуправление, не располагавшее достаточными ресурсами, встречало равнодушие горожан. Немногочисленные и неопытные депутаты, избираемые посредством непрозрачных процедур, часто уступали фактическое исполнение обязанностей чиновникам канцелярии.
Как считают некоторые исследователи, децентрализация местного самоуправления при Александре II была вызвана не столько излишним вмешательством центральной власти в местные дела, сколько ощущением собственной слабости и недостаточного присутствия государственных институтов. Свидетельства, приведенные выше, показывают, что государственная бюрократия сама не была способна удовлетворить потребности горожан, но при этом стесняла их инициативу. Требовалось повысить эффективность управления на местном уровне и таким образом укрепить государство.
Ощущение необходимости переустройства городского самоуправления уже давно витало во властных кругах. Первый эксперимент, ставший прообразом для последующих реформ, был осуществлен еще в 1846 г. при гораздо более консервативном монархе – Николае I – и не где-нибудь, а в самой имперской столице, Санкт-Петербурге. В 1862 и 1863 гг. в особом порядке самоуправление также получили Москва и Одесса.
В 1862 г. Министерство внутренних дел начало подготовку всеобъемлющей реформы, и спустя восемь лет обсуждений и правок, в июне 1870 г., проект «Городового положения» был подписан императором и вступил в силу.
В городах Российской империи учреждались законодательные выборные думы, действовавшие на постоянной основе и в зависимости от размера города имевшие от 30 до 72 депутатов (за исключением Москвы и Санкт-Петербурга, где депутатов было больше). В свою очередь, думы выбирали исполнительный орган – городскую управу – и городского голову, который мог налагать вето на решения думы и был подотчетен губернатору, что ставило пределы автономии городского самоуправления. Избирательное право было крайне ограниченным, распространяясь лишь на мужчин – владельцев недвижимости и лицензий на занятие торговлей и промышленностью, так что часто электорат составлял около 10% городского населения или менее того. Следуя прусскому образцу, авторы реформы сделали голоса крупных налогоплательщиков более весомыми.
Положение 1870 г. строго ограничивало полномочия городов различными аспектами благоустройства, хозяйственными и социальными проблемами, такими как строительство и содержание городских зданий, систем отопления, водопровода и канализации, образование, здравоохранение, благотворительность, а также финансирование полиции, пожарной охраны и расквартированных войск. Чтобы укрепить налоговую базу, городам разрешили облагать налогом недвижимое имущество – не более 10% от его дохода. Центральные власти не готовы были полностью отказаться от контроля за тратами местного самоуправления, и поэтому значительная часть перечисленных выше бюджетных расходов, в том числе на полицию, пожарных и военных, были обязательными, их требовалось оплачивать в первую очередь. На практике необязательные расходы главным образом включали в себя местное образование и здравоохранение, не связанное с учреждениями, принадлежащими центральным министерствам и прочим государственным органам. Однако же законодательство не устанавливало точного размера обязательных расходов, поэтому он определялся в процессе торга между городскими и губернскими или центральными властями.
Городское самоуправление вводилось не одномоментно, а постепенно в последующие годы. В первую очередь – в более крупных и богатых городах, а также тех, где преобладало православное население, предположительно более лояльное властям.
Таким образом, реформа 1870 г. создала регулярно функционирующие и относительно автономные органы самоуправления, которые могли самостоятельно принимать решения о бюджетных доходах и расходах. Правда, напрямую они представляли лишь малую часть городского населения.
Главный вопрос, на который я пытаюсь ответить в своем исследовании, – помогла ли реформа повысить эффективность городского самоуправления. К счастью, дореволюционные статистические службы и исследователи собрали и опубликовали обширный статистический материал, позволяющий найти этот ответ.
Я использовал два типа данных по совокупным доходам и расходам городов: усредненные показатели примерно за пятилетние периоды, доступные с 1843 по 1884 г., и ежегодный размер бюджета с 1870 по 1884 г. График, приведенный ниже, иллюстрирует главный вывод: реформа привела к существенному увеличению подушевых бюджетных расходов (динамика доходов выглядит аналогично).
Примечание: расходы выражены в номинальных ценах, поскольку нет данных по инфляции в различных регионах, но, судя по имеющимся данным, инфляция была слишком низкой, чтобы объяснить резкие изменения в бюджетных показателях. N – количество городов. Источник: расчеты автора.
Для этого графика я использую доступные усредненные данные по совокупным подушевым бюджетным расходам городов европейской части Российской империи (исключая Польшу, Финляндию и Кавказ). Для удобства я делю города на четыре когорты: те, которые получили самоуправление в 1870–1874, 1875–1879, 1880–1884 гг., и те, которые все еще оставались без самоуправления в 1884 г. Увеличение по вертикальной оси на одну единицу означает рост номинальных расходов примерно в 2.7 раза. Данные показали, что после введения самоуправления (вертикальные пунктирные линии) местные расходы начинали резко расти – более чем наполовину уже в первое пореформенное пятилетие, т. е. больше, чем за несколько предшествовавших десятилетий. Если обратиться к данным по годам, то простое сравнение двух лет, предшествующих реформе, и двух последующих лет показывает, что лишь в 11% городов расходы уменьшились. Медианное увеличение расходов превысило треть, а в некоторых городах достигало 2–2,5 раза. Заметно, что новые институты сначала вводились в городах с более высокими подушевыми бюджетными расходами, но дореформенная динамика в различных группах городов схожа друг с другом.
Чтобы более надежно оценить влияние введения самоуправления на бюджетные доходы и расходы, я с помощью статистических методов проверил, что было бы, если бы эти города не получили самоуправления. Для этого я сравнил их с похожими городами, которые еще не были реформированы в данный период. Применение различных методов дает среднее подушевое увеличение бюджетов в результате реформы в диапазоне от 20 до 50%. Даже нижняя граница этого диапазона показывает, что введение местного самоуправления помогло городам значительно нарастить бюджеты.
Каким же образом городам удавалось увеличить свои доходы и на что они тратились? Диаграммы, приведенные ниже, сравнивают состав доходов (верхние графики) и расходов (нижние графики) городов в 1862 г., т. е. до реформы, и в 1884 г. Графики в левом столбце показывают усредненные подушевые расходы в рублях, скорректированные в соответствии с индексом инфляции для Санкт-Петербурга, а в правом – структуру бюджета в долях от единицы. Разумеется, эти изменения нельзя отнести только на счет реформы, но они являются показательными для понимания динамики городских финансов.
N – количество городов. Источник: расчеты автора.
Видно, что в абсолютных величинах произошло существенное увеличение доходов от городской собственности, лицензий на торговлю и промыслы, налога на недвижимость, а также «чрезвычайных» доходов, включавших в себя прибыль от деятельности банков (которые теперь могли открываться муниципалитетами), доходы от городских капиталов и субсидии из казны. Некоторые из этих поступлений, например доходы от городского имущества, включавшие в себя в том числе арендную плату за городскую землю и помещения, выросли в среднем на 10–20% сразу после начала реформы. Это произошло благодаря большему контролю со стороны городских властей, которые стали более адекватно оценивать стоимость активов и предлагать более выгодные для бюджета условия аренды. Такой же рост показали доходы от налогов на недвижимость и акцизов, а также прибылей от банков и казенных субсидий.
Очень показательно изменение расходов. Между 1862 и 1884 гг. они выросли примерно в 3 раза, и по всем статьям стало тратиться больше денег. Но еще примечательнее изменение структуры бюджета. Сократились доли расходов на администрацию, полицию и пожарных (при этом в деньгах они выросли, так как городские бюджеты в целом увеличились). Напротив, впечатляющий рост – и абсолютный, и относительный – показали расходы на здравоохранение и образование, которые в сумме все еще составляли менее 20% расходов. Значительно выросли «прочие» расходы, в том числе включавшие в себя строительство новых зданий. Иными словами, бюджеты увеличились, а их приоритеты изменились: сокращая доли непроизводительных расходов, городские власти стали куда больше вкладывать в развитие, в том числе в человеческий капитал. Примечательно, что, как указывают историки (например, Дэниел Брауэр), зачастую инициатором увеличения городских расходов была интеллигенция, ранее не имевшая представительства, а не крупное купечество, которое и до реформы доминировало в городских органах управления.
Таким образом, вопреки опасениям властей, новые демократические институты не стали центрами оппозиционной активности, но позволили горожанам (по крайней мере, самым состоятельным и зачастую наиболее образованным) принимать активное участие в городских делах. Новые институты активизировали гражданское общество, неравнодушное к местным проблемам. Это позволило существенно увеличить доходы и расходы городских бюджетов, в том числе на важнейшие общественные блага. Причем как на прямые потребности местных общин (образование и здравоохранение), так и на первостепенные нужды государства в сфере внутренней и внешней безопасности (содержание армии).
