.png)
Суд является важнейшим элементом системы власти, обеспечивающим контроль за двумя другими ее ветвями – законодательной и исполнительной. Но суд должен быть независим от них, чтобы механизм разделения властей работал. Как добиться этого в странах, где еще нет сильных, устоявшихся демократических институтов? Начинать нужно с выбора системы назначения судей, считает профессор РЭШ Султан Мехмуд. В колонке для GURU он рассказывает о многовековом споре между сторонниками двух разных подходов и уникальном естественном эксперименте, который, кажется, позволяет назвать победителя этого спора.
Шарль Монтескье в своем знаменитом трактате 1750 г. «О духе законов» утверждал, что судьи должны быть независимы от политического давления со стороны правительства, а процесс их отбора должен обеспечивать их беспристрастность. Это должны быть, полагал он, люди, отобранные за заслуги, а полномочия назначать их нужно дать органу, не связанному ни с исполнительной, ни с законодательной ветвями власти. Иной точки зрения придерживались федералисты, создавшие конституцию США: судей должна назначать исполнительная власть, а утверждать – законодательная. Такая система, считали они, позволит учесть интересы и ценности большинства граждан, сделает судей более подотчетными перед народом и помешает им навязывать обществу свои личные взгляды.
Обсуждение этих двух подходов продолжается по сей день. Одни эксперты утверждают, что судьи должны назначаться на основе их заслуг и быть предельно независимы, другие – что их назначение должно происходить с участием исполнительной и законодательной властей, чтобы сделать их подотчетными народу и учесть ценности большинства. Так чей подход более правилен и выгоден этому самому большинству – Монтескье или отцов-основателей США?
Ответ на вопрос можно поискать в недавней истории Пакистана, где в 2010 г. была проведена важная и во многом уникальная институциональная реформа: президент был лишен полномочий по назначению судей, согласно новым правилам, они отбираются и назначаются специальной комиссией, состоящей из других судей, их коллег. Эта реформа стала естественным экспериментом и позволила собрать эмпирические данные в поддержку концепции Монтескье.
Она подтвердила, что ограничение президентских полномочий повысило независимость судебной системы и улучшило качество выносимых решений. Результаты проведенного мною анализа показывают, что назначение судей главой государства серьезно влияло на объективность правосудия: увеличение на 10% количества судей, отобранных специальной комиссией, сопровождалось сокращением числа дел, в которых выигрывали правительственные органы, примерно на 2 п. п., что эквивалентно снижению на 4% в сравнении со средним показателем по использовавшейся в исследовании выборке. Это сокращение количества постановлений, вынесенных в пользу чиновников, подразумевает повышение качества принимаемых решений. Кроме того, выяснилось, что судьи, назначавшиеся специальной комиссией, занимали политические должности в коллегиях адвокатов примерно на 35% реже, чем судьи, назначавшиеся президентом, что также подтверждает присутствие политического фактора в прежнем механизме отбора.
Эти результаты основаны на анализе судебных дел, связанных с отчуждением земель правительственными органами. По моим оценкам, реформа помогла предотвратить необоснованное изъятие или принудительное отчуждение земель на сумму от 0,07 до 0,3% ВВП ежегодно. Это более чем вдвое выше той цены, которую Пакистан платит из-за того, что выходящие на политическую арену страны религиозные лидеры через судебную систему занимаются изъятием в свою пользу государственных ресурсов.
Полученные выводы подтверждают важность и ценность усилий по развитию институтов в государствах с не самой крепкой и устойчивой демократией и показывают, что для эффективного отправления правосудия необходима бОльшая независимость судей. Видный пакистанский политик, правовед и историк Саид Ахмед Зафар в 2012 г. так описал отказ от системы назначения судей президентом страны:
«Наша судебная система или любая другая судебная система в мире должна быть независимой, чтобы принимать правильные решения. Положения об этом были заложены в конституции Пакистана 1973 г. Срок пребывания судей в должности был фактически пожизненный. Но эта сравнительно хорошая система страдала от одного ключевого порока или недостатка, связанного с системой отбора и назначения судей. Процедура была очень произвольной, подверженной злоупотреблениям, подчиненной мнению одного лица, так что в результате в судебную систему попадали плохие судьи, «джиялы» (политические идеологи, сторонники Пакистанской народной партии. – GURU) и даже «дееваны» (фанатики, сумасшедшие. – GURU). Тогда мы подумали, что назначение судей должно осуществляться в рамках определенного процесса, и институционализировали его. И мы избавились от произвольной системы, подверженной злоупотреблениям властью одного человека».
Результаты исследования свидетельствуют, что комментарии Саида Ахмеда Зафара о лишении президента Пакистана полномочий по назначению судей, вероятно, были верными. Устранение дискреционных полномочий при назначении судей повысило их независимость, что критически важно для качественной и надежной судебной системы. Все это подтверждает важность реформирования судебных систем и поддержки усилий по институциональному строительству в развивающихся странах.
