Политика и бюрократия: профессор РЭШ Микеле Валсеки о своем новом исследовании

Мы продолжаем рубрику, в которой профессора и выпускники РЭШ рассказывают о важных и интересных научных исследованиях. В этом материале профессор РЭШ Микеле Валсеки рассказывает о своей текущей работе.

В широком смысле предмет моего текущего исследования – бюрократия и ее взаимоотношения с политиками. Я изучаю вопрос о том, должны ли политики контролировать бюрократов и в какой мере. В этой области есть два различных взгляда, или теории.

Первый состоит в том, что современные чиновники должны быть как можно сильнее изолированы от политиков. Во многом причина этого в том, что в XIX в. и ранее чиновничество было пронизано кумовством (по крайней мере таково доминирующее представление), т. е. служащие получали свои должности благодаря лояльности – например, по дружбе или в силу родства. Чтобы положить этому конец, начиная с XIX в. бюрократия в США и ряде других стран была реформирована. Ключевым принципом при приеме на службу стала меритократия, отбор теперь должен был производиться на конкурентной основе, а продвижение по карьерной лестнице – следовать строгим правилам, которые помогают избежать манипуляций. Кроме того, при таком подходе чиновники не должны становиться политическими агентами, т. е. не должны состоять в какой-либо политической партии или продвигать интересы тех или иных политических сил. В некоторых странах это запрещено на законодательном уровне, хотя и далеко не во всех. Эта концепция изолированной от политиков бюрократии основывалась на идеях нескольких социологов, наиболее выдающийся из которых – Макс Вебер. Я и сам придерживался такого взгляда на бюрократию.

Но есть и альтернативный взгляд. Предполагается, что в демократиях политики подотчетны гражданам. В первую очередь эта подотчетность реализуется через выборы. Но граждане не могут непосредственно наблюдать за работой политиков и оценить, насколько хорошо они ее выполняют. Зато граждане могут судить о социально-экономической ситуации (например, ВВП, качестве образования или здравоохранения) и по ней оценивать результаты работы политических лидеров. Проблема в том, что социально-экономическая ситуация зависит от множества факторов, некоторые (или даже многие) из которых неподконтрольны политикам. Повлиять на нее могут и бюрократы.

В последние годы бюрократии уделяется все больше внимания – растет понимание, что она потенциально играет важную роль. Но каковы взаимоотношения политиков и бюрократов? Политик может объявить: «Необходимо строить больше школ», но заниматься этим непосредственно будут чиновники. Именно они будут отвечать за государственные закупки и тендеры, которые позволят начать строительство, а также за наем учителей, которые сами впоследствии фактически станут государственными служащими. То же самое касается больниц, автодорог и многого-многого другого. Разумеется, политики взаимодействуют с чиновниками, но мы не так уж много знаем о том, как происходит это взаимодействие. Например, контролируют ли политики чиновников и если да, то до какой степени? Только представьте, как непросто контролировать чиновничество: на несколько тысяч политиков могут приходиться миллионы чиновников.

Если кратко суммировать идеи Вебера о бюрократии, то он указывает, что контроль политиков над бюрократией – плохая идея, потому что это порождает кумовство. Но если смотреть с альтернативной точки зрения, то благодаря контролю политиков над чиновниками у граждан также появляется больше возможностей контролировать политиков, что в итоге может способствовать социально-экономическому развитию. Но кто же прав?

Ответить на этот вопрос непросто. Одна из проблем – это дефицит данных, потому что сведения о чиновничестве зачастую недоступны для исследователей. Для моего исследования мне удалось получить доступ к данным о бюрократии в Индонезии. Я заинтересовался Индонезией, потому что один из моих исследовательских интересов – этническое разнообразие, а Индонезия – одна из самых этнически разнообразных стран мира. Я отправился туда для работы над PhD, бывал в различных государственных ведомствах, изучал различные данные, беседовал с людьми. Я понял, что в Индонезии очень значимую роль играют местные органы власти, и попытался собрать как можно больше информации о них. Так или иначе я смог получить доступ к не самым публичным данным. Может быть, это звучит как экспедиция Индианы Джонса – поиски информации в другой стране, но по крайней мере настроение было таким.

В Индонезии, как и во множестве других стран, окружные мэры не имеют возможностей полностью контролировать местных чиновников: зарплаты бюрократов зависят от выслуги лет и наличия дипломов об образовании, а не от их достижений, увольнения – редкость. Мэр может попытаться повлиять на процесс приема чиновника на работу, но в силу особенностей законодательства Индонезии люди извне могут быть наняты только на позиции низового уровня, попасть на высокие должности можно, лишь уже будучи внутри бюрократической системы. Так что даже если политик будет продвигать своего человека при найме, то может получить себе в команду только чиновника на стартовых позициях, а такой бюрократ вряд ли может быть особенно полезен. Этим Индонезия отличается от многих других стран (например, Бразилии, где мэр может выбрать какого-то кандидата за пределами бюрократии и назначить его на высокую чиновничью должность). Но я выяснил, что в некоторых индонезийских округах мэры могут повлиять на то, кто из бюрократов будет назначен на высокие позиции. Это одно из различий между округами, которые были предметом моего внимания, назовем его «контроль над чиновниками». 

Есть еще один фактор, который важен с точки зрения мотивации политиков. С одной стороны, срок пребывания политика у власти может вскоре уже подходить к концу (например, потому что он уйдет на пенсию), так что его горизонт планирования будет совсем коротким, а стимулов работать эффективно будет мало или не будет вовсе. С другой – у политиков может быть длительный горизонт планирования в зависимости от возможностей переизбрания в будущем. Это две крайности. Что касается Индонезии, я использую ограничения на пребывание мэров у власти, чтобы сравнивать политиков на противоположных концах этого спектра.

Сравнивая разные округа Индонезии, обладающие своими институциональными особенностями, я установил, что в тех округах, где у политиков есть контроль над чиновниками и при этом еще и длительный горизонт планирования, поскольку они могут переизбраться на новый срок, топовые чиновники чаще получают понижение по службе и отправляются на низовые позиции. Большинство таких понижений происходит с теми чиновниками, которые при предыдущем мэре, напротив, получали повышение (и, как следствие, скорее всего, были лояльны ему). Кроме того, чиновники в таких округах чаще получали повышение до топовых позиций, что также соответствует идее о том, что мэры стремятся формировать лояльность к себе среди местных чиновников.

Чтобы выяснить, помогает ли это улучшить социально-экономические показатели округа, я изучил данные о коррупции на местном уровне и о потреблении домохозяйств. В качестве измерителя коррупции я использовал информацию о возбуждении антикоррупционных дел, связанных с государственными финансами, а также отчеты о коррупционных нарушениях, которые выявляются в процессе аудита местных властей. А для оценки уровня потребления домохозяйств я воспользовался данными большого ежегодного опроса, который охватывает большинство населения страны. В результате я обнаружил, что в тех округах, где у мэров были и возможности контролировать чиновников, и мотивация работать эффективно, наблюдается снижение коррупции и рост потребления домохозяйств. Это соответствует теории, согласно которой некоторая степень контроля над бюрократией в сочетании с длительным горизонтом планирования (в силу возможности переизбраться) лучше, чем полная изоляция бюрократии от политиков. В сущности, это противоречит концепциям, основанным на идеях Вебера, или как минимум самым радикальным из них.

Как именно снижение коррупции может помочь росту частного потребления, пока понятно не до конца. То есть сама связь между полномочиями мэров (и возможностью переизбраться) и ростом потребления домохозяйств представляется причинно-следственной, но вопрос в том, каковы механизмы. Я анализировал данные о местных промышленных компаниях, ведь эффект снижения коррупции может сказываться именно через рост выручки бизнеса, но подтверждения этому в данных я не нашел. Возможно, дело в том, что местные власти начинают работать лучше и, таким образом, качественнее предоставляют публичные блага и услуги. Например, в Индонезии есть множество социальных программ, которые администрируют местные власти, – это могут быть денежные пособия нуждающимся или продовольственная помощь. Если эти программы администрируются лучше и коррупция снижается, то люди получают больше помощи и их потребление растет и без промежуточной роли фирм. Но качественных данных в подтверждение этой гипотезы у нас нет, так что я не могу утверждать это уверенно. Возможно, это предмет для будущих исследований.

Я думаю, что выводы моего исследования могут быть применимы не только к Индонезии, но и к другим странам, но я не уверен, что это касается России. Здесь профессиональная мотивация политиков в большей мере зависит от федерального центра, чем от местного населения. Так что, изучая те же вопросы, мы могли бы прийти к совсем иным выводам. На самом деле я пытался найти контакты в России, чтобы провести аналогичное исследование, но пока так и не сумел: чтобы найти такие связи и выстроить доверие, нужно время, но я надеюсь, что когда-нибудь это все-таки получится.