.png)
Анастасия Небольсина
Они общаются на особом языке, отгорожены от общества, стремятся бесконечно расширить собственное влияние и верят в свою особую миссию. Речь о секте, тайном обществе? Правильный ответ – о бюрократии. Волокита, возня с бумагами, коррупция, сложные процедуры – вот первые ассоциации, которые приходят на ум при мысли о бюрократе. В новом выпуске «GURU.Словаря» мы расскажем, почему бюрократия в теории должна быть наиболее эффективным способом управления, но на практике стала символом неэффективности.
«Мы не пашем, не сеем, не строим,
Мы гордимся общественным строем.
Мы бумажные важные люди,
Мы и были, и есть, мы и будем».
Эльдар Рязанов
Термин «бюрократия» ввел в оборот маркиз де Гурнэ, французский коммерсант и экономист XVIII в. (также автор лозунга laissez faire – минимального вмешательства государства в экономику). Будет заблуждением считать, что бюрократы – это только невыборные государственные чиновники: это еще и административные сотрудники негосударственных организаций. Но в нашей статье мы сосредоточимся именно на государственных служащих.
История бюрократии начинается с древних времен: колоссальную роль она играла в Древнем Египте и Месопотамии, в Китае традиции бюрократии насчитывают более 2000 лет. Во времена династии Цинь (221–206 гг. до н. э.) император Цинь Шихуанди хотел заменить управление через местную знать централизованной бюрократией. Созданный в стране госаппарат способствовал развитию государства, бюрократия начала быстро развиваться и усложняться, играя ключевую роль в управлении страной. Уже в 165 г. до н. э. чиновники поступали на службу через экзамены, которые были отменены лишь в 1905 г. Позднее китайский опыт перенимался в Европе.
Значение государственного аппарата росло вместе с ролью государства. Первая полноценная теория бюрократии в Европе была представлена немецким социологом Максом Вебером. Для него бюрократия – форма стремления общества к рационализации.
Вебер сформулировал ряд характеристик и требований к бюрократии:
- это иерархическая структура с четким разделением задач и зон ответственности;
- необходима регулярная оценка работы бюрократов;
- они должны действовать в соответствии с предписаниями, которые бы в том числе ограничивали их власть;
- и наконец, продвижение по службе должно зависеть исключительно от квалификации бюрократа, оцениваемой на основе правил, а не личного отношения.
Многие ученые, в том числе Вебер, выступали за изолированность бюрократии от политики. Политики ставят цели, но не вмешиваются в процедуру их достижения, бюрократы, напротив, организовывают работу по реализации поставленных перед ними задач, но не определяют их – так сформулировал это разделение обязанностей президент США Вудро Вильсон.
Должны ли политики контролировать бюрократов и в какой мере, задается вопросом профессор РЭШ Микеле Валсеки. Сам он разделял взгляды Вебера. Но его исследование в Индонезии дает несколько иной ответ: в тех округах, где у мэров были возможности контролировать чиновников, повышалась их мотивация работать эффективно, снижалась коррупции и росло потребление. «Это соответствует теории, согласно которой некоторая степень контроля над бюрократией в сочетании с длительным горизонтом планирования (в силу возможности переизбраться) лучше, чем полная изоляция бюрократии от политиков», – пишет Валсеки.
Идеальная бюрократия представлялась Веберу наиболее эффективным устройством административной деятельности: задачи выполняются четко и нет места нарушениям. Но соответствует ли реальность этому идеалу? Очевидно, нет (при этом, конечно, можно найти немало примеров эффективных бюрократов и даже ведомств). Например, французский социолог Пьер Бурдьё называл бюрократов государственной знатью, которая захватила и удерживает монополию на управление государством. Многие мыслители указывали, что следование правилам, карьерное продвижение, мздоимство и рост собственной власти становятся целью бюрократии. Сам Вебер писал: «Было бы ужасно думать, что мир однажды окажется наполнен не чем иным, как маленькими людьми, цепляющимися за свои маленькие должности и жаждущими повышения».
Законы бюрократии в юмористической, но точной форме сформулировал историк Сирил Паркинсон, ключевой – неважно, сколько работы должен выполнять бюрократический аппарат, он будет стремиться к расширению. Он даже рассчитал скорость этого расширения – 5–7% в год независимо от объема работы. Эта постоянная тяга к расширению в действительности представляет проблему: чем больше бюрократов, тем больше они создают работы друг для друга, часто процедурной, и тем больше может расти административная нагрузка на бизнес и общество. Из-за колоссальной нагрузки бюрократ, как указывал американский экономист Энтони Даунс, не успевает собрать достаточно информации для принятия эффективного решения.
Отличительной чертой бюрократии является ее особый язык, что сатирически изображено, например, в памфлете на бюрократию «Да, господин министр»: документы, написанные обычным рабочим языком чиновников, абсолютно недоступны пониманию тех, кто говорит на нормальном языке.
«Какие нужны методы, чтобы управлять иерархической структурой сверху донизу и государственная служба заинтересовала бы чиновника в плане служения обществу, а не начальству, самым наилучшим образом используя свой талант и чистые душевные порывы?» – задавался вопросом Вильсон. Американский экономист Гордон Таллок считал, что идеалисты всегда будут проигрывать карьеристам в бюрократической системе, они будут отсеиваться системой и «общий уровень честности бюрократов, достигших высших уровней, будет стремиться к достаточно низкому значению». «Мало кто ожидает от карьерных чиновников действий, противоречащих их личным интересам», – констатировал он.
Бич бюрократии во многих странах – коррупция. Проведенное в Индии исследование и вовсе показало, что люди, которые идут на госслужбу, могут быть изначально более склонны к коррупции. Авторы предлагали студентам выполнить лабораторные задания, позволяющие понять, насколько честен человек. А затем показали, что склонность ко лжи может означать и предрасположенность к коррупции. Наконец, проверив карьерные предпочтения студентов, авторы обнаружили, что более лживые люди чаще других предпочитают работу в государственном секторе.
Создать систему стимулов, исключающую коррупцию, – задача крайне сложная (самый яркий пример – Сингапур). Это, в частности, показал эксперимент, который профессор Лондонской школы экономики Аднан Хан и его соавторы провели в Пакистане, проверив, как работает система поощрения сборщиков налогов на недвижимость. Если зарплата зависит от собранных налогов, то это, казалось бы, должно стимулировать лучше работать и увеличивать налоговые сборы. Они действительно начинали расти, однако за счет роста налогов от объектов, с которых в прошлом налоги недоплачивались. Большинство же собственников начали больше платить не налогов, а взяток и жаловались на выросшую коррупцию. Что же произошло? Раньше налоговики были готовы даже за небольшую взятку снизить сумму налогов, но после того, как их доход стал зависеть от поступлений в бюджет, они стали требовать более высокие взятки. Иначе им было выгоднее честно делать свою работу.
Более эффективный способ борьбы с коррупцией – разрушить монополию чиновника, разделив между ними обязанности. Чиновник, являющийся монополистом, может требовать бОльшую взятку. Если же оформить документы могут два чиновника, то им придется конкурировать за клиента и снижать размер взятки (или они могут вступить в сговор). Таким образом, необходимо избегать концентрации власти в руках одного бюрократа. Попыткой распределить власть между чиновниками было разделение исполнительной власти в России на три сектора: министерства определяют правила, службы занимаются контролем и надзором, а агентства оказывают госуслуги и управляют госимуществом.
Совершенно не обязательно, что борьба с коррупцией, повышение зарплат и даже квалификации бюрократического аппарата повысят его эффективность с точки зрения пользы для экономики. Например, чиновник может быстро и четко исполнить вредное для экономики решение. Само по себе измерение эффективности бюрократии – сложная задача, хотя сегодня есть множество систем оценки. Для бюрократов не существует такого объективного показателя, как прибыль, по которому можно оценивать эффективность бизнеса, указывал, например, Людвиг фон Мизес.
Поэтому наиболее наилучшим способом повышения эффективности бюрократии многие исследователи считают сокращение ее вмешательства в экономику через дерегулирование. Еще в середине XIX в. этот принцип сформулировал Михаил Салтыков-Щедрин в «Истории одного города». Глупов достигает наибольшего процветания при Иване Пантелеевиче Прыще, который руководил городом ни во что не вмешиваясь. И не успели глуповцы оглянуться, «как всего у них очутилось против прежнего вдвое и втрое» и даже вчетверо.
