.png)
В январе в России заработало новое бюджетное правило – один из ключевых инструментов влияния государства на экономику. Какую оно играет роль, как влияет на курс рубля и почему в новой конструкции может оказаться недолговечным, в подкасте «Экономика на слух» объяснил профессор РЭШ Валерий Черноокий. Ключевая функция правила – защитить экономику от неэффективности и амбиций политиков, чиновников, лоббистов. Но, как любое правило, его легко отменить или приостановить, что доказывает его история и в России, и в других странах. В статье, подготовленной на основе этого выпуска, GURU рассказывает об истории успеха и падения бюджетных правил.
Филипп Стеркин
Это количественные ограничения параметров государственного бюджета: размера дефицита, госдолга, темпов роста расходов, минимальных и максимальных доходов. Бюджетное правило выполняет несколько целей. Основная – фискальная дисциплина. Государства, как и люди, любят много тратить, но в то же время они не очень охотно повышают налоги. Это может приводить к росту госдолга и проблем с его финансированием, к дефолту, к росту инфляции и, как следствие, к кризису.
Другая функция фискальных правил – стабилизирующая. Расходы имеют тенденцию расти во время экономического бума, когда быстро растут ВВП и доходы бюджета. Во время кризисов все происходит наоборот: доходы падают, а с ними и расходы. И такая процикличность расходов приводит к дестабилизации экономики. Фискальные правила призваны защитить экономику от этого. Особенно это важно для сырьевых экономик. Доходы от экспорта природных ресурсов неустойчивы, и если государство полностью тратит их на текущие нужды, то расходы будут расти и падать вместе с ценами на сырье.
Кроме того, бюджетные правила выполняют роль макроэкономического стабилизатора через сглаживание волатильности валютного курса, что опять же особенно актуально для сырьевых экономик, валюты которых зависят от цен на экспортируемые ресурсы. Чтобы избежать такой волатильности, нужно стерилизовать большой приток иностранной валюты, вкладывая ее в иностранные активы, и, наоборот, продавать иностранную валюту в период низких цен. Такие операции бюджета позволят избежать чрезмерного укрепления или ослабления национальной валюты, создавая более стабильную макроэкономическую среду.
Прошлое бюджетное правило, которое заработало в 2017 г., а формально в 2018 г., неплохо справлялось с задачей стабилизации курса. Если в 2013–2017 гг. корреляция изменения цены нефти и курса рубля была 0,8, то в 2017–2021 гг. – вдвое меньше, 0,4.
Когда весной 2022 г. бюджетное правило было отменено, рубль после падения до 120 руб./$ начал стремительно укрепляться почти до 50 руб./$ в условиях дорогой нефти и падающего импорта, что означало большой приток валюты. И правительство беспокоило уже переукрепление рубля. Когда в конце года нефть подешевела, а импорт рос, рубль, напротив, слабел. Запуск нового бюджетного правила в январе 2023 г. поддержал рубль (укрепился до 68–69 руб./$), поскольку по правилу нужно было продавать валюту из резервов.
Во все времена правители хотели тратить больше, чем получали, поэтому брали в долг. И довольно давно стало ясно, что для устойчивого роста экономики нужен сбалансированный бюджет, в частности, за это выступали классические экономисты Адам Смит и Давид Риккардо. Один из отцов-основателей американского государства Томас Джефферсон в частной переписке предлагал внести поправку в конституцию США о том, что государственные расходы не должны превышать доходы.
После Второй мировой войны ряд стран ввели прямые ограничения либо на рост расходов, либо на размер дефицита бюджета. В Японии правило было введено еще в 1940-е под давлением американской оккупационной администрации. В стране была высокая инфляция, неконтролируемые госрасходы, очень низкие доходы, и американский политик и финансист Джозеф Додж предложил набор мер, которые позволили привести и госфинансы, и инфляцию в порядок. В дальнейшем фискальные правила вводились в некоторых странах, но их активное распространение началось в 1990-е – 2000-е – сначала больше в развитых экономиках, потом стали распространяться и по развивающимся. В среднем, по данным МВФ, на конец 2021 г. примерно в 105 экономиках действовало хотя бы одно фискальное правило, а в среднем – по три (в начале 2000-х – по два).
Так, в Швейцарии – пример несырьевой экономики – правило основано на долговом тормозе. По сути, это правило структурного дефицита бюджета (разница между госрасходами и доходами в условиях полной занятости и при существующей системе налогообложения и социальных трансфертов). Дефицит бюджета допустим, но каждый год он записывается на специальном счете, и если накопленный дефицит за несколько лет превышает определенную величину, то он должен быть компенсирован профицитом. Благодаря этому долг Швейцарии не растет, а госфинансы остаются довольно-таки устойчивыми.
Часто используемый пример сырьевой развивающейся экономики, придерживающейся бюджетного правила, – Чили. Оно похоже на правило, которое действовало в России до 2022 г.: есть цена отсечения, при превышении которой доходы государства от продажи меди и молибдена поступают в суверенный фонд. И наоборот: если цена на медь очень низкая, то деньги из этой кубышки тратятся на нужды государства. Но есть и отличие: несырьевые доходы тоже можно тратить не все, а только структурную их часть. Независимый комитет оценивает потенциальный рост ВВП Чили и потенциальный рост расходов и доходов государства, не связанных с продажей меди, а затем учитывает, насколько несырьевые доходы изменились под воздействием цикла деловой активности.
Любое государство можно сравнить с алкоголиком: оно хочет тратить больше, не учитывая негативные последствия такой политики. Это пример динамически несостоятельного поведения, когда мы стремимся получить как можно больше сегодня, не обращая внимания на возможные проблемы в будущем.
Хорошей иллюстрацией такого ограничения несостоятельного поведения может служить миф об Одиссее и сиренах. Он хотел послушать их пение, но знал, что оно опасно: зачарованные их голосом моряки направляют к острову сирен корабли и те разбиваются о скалы. Хитроумный Одиссей придумал выход из положения: приказал морякам привязать себя к мачте, а морякам – залить себе уши воском. В итоге он смог послушать пение сирен, не подвергая команду опасности. Вот так и бюджетное правило позволяет политикам тратить столько, сколько не навредит экономике, и не дает им тратить больше. Оно компенсирует их неэффективность, неграмотность или стремление нарастить расходы ради поддержки избирателей.
История бюджетных правил в России начинается в 2000-е, когда после вступления в силу Бюджетного кодекса были ограничены дефицит федерального бюджета и внешние займы. В те годы нефть начала дорожать – с $12/барр. в 1998 г. цены за несколько лет выросли более чем вдвое. Поэтому возникла необходимость стерилизовать приток иностранной валюты, чтобы не допустить чрезмерного укрепления рубля.
В 2004 г. было введено первое бюджетное правило – создан Стабилизационный фонд, где накапливались сверхдоходы от нефти и вкладывались в активы в резервных валютах. Использование этих накоплений было ограничено, а цена отсечения была $20/барр. Но нефть дорожала, фонд рос, и, чтобы активнее финансировать расходы, цена отсечения была увеличена в конце 2005 г. до $27/барр.
В 2008 г. Стабфонд был разделен на Резервный фонд и Фонд национального благосостояния (ФНБ), а вместо цены отсечения устанавливалась величина нефтегазового трансферта, т. е. часть нефтегазовых доходов тратилась, а часть накапливалась. В 2013 г. была принята третья версия бюджетного правила: вместо нефтегазового трансферта в процентах ВВП снова появилась цена отсечения – сначала средняя за пять лет, затем срок должен был увеличиться до 10 лет. Но просуществовало оно недолго – после кризиса 2014–2015 гг. действие правила было приостановлено.
К началу 2017 г. Резервный фонд был почти полностью потрачен, он был упразднен, а остатки – перечислены в ФНБ. С 2017 г., а формально в 2018 г. заработала новая версия правила. По нему расходы не должны превышать сумму:
- базовых нефтегазовых доходов исходя из цены нефти $40/барр. (ежегодно индексировалась на 2%);
- ненефтегазовых доходов;
- и расходов на обслуживание госдолга.
При этом были переходные положения, позволявшие превышать предельные расходы на 1% ВВП. Кроме того, часть средств ФНБ вкладывалась в инфраструктурные проекты. Это правило работало, как говорилось выше, достаточно хорошо: снизилась зависимость экономики от цен на нефть, а ФНБ к концу 2020 г. достиг 12,7% ВВП, в том числе 8,1% ВВП было вложено в резервные активы.
Во время пандемии действие правила было приостановлено. А в 2022 г. оно было фактически отменено: были введены санкции против России, начался обвал рубля, потребовались масштабные госрасходы из ФНБ, а при этом цены на нефть были высокими и по правилу нужно было бы покупать валюту, т. е. еще сильнее обваливать рубль.
Восстановлено в новом виде правило было в январе 2023 г. Теперь устанавливается определенная сумма базовых нефтегазовых расходов – 8 трлн руб., которые Минфин распределит по месяцам в 2023 г. Нефтегазовые доходы, превышающие эту сумму, направляются в ФНБ. Если они оказываются меньше этой суммы, недостающую сумму берут из ФНБ на текущие нужды. Это делает расходы государства более предсказуемыми, но есть ряд проблем. Первая проблема – если пересчитать эту сумму трансферта, то получается цена отсечения $60/барр. нефти марки Urals, что существенно выше тех $45/барр., которые были бы при прежнем правиле (с учетом индексации). Это означает, что на текущие нужды будет тратиться гораздо больше по сравнению с предыдущим правилом, что ослабляет фискальную дисциплину.
При этом ликвидная часть ФНБ сейчас не очень большая – 6,1 трлн руб. на 1 января, которые можно потратить, а добыча нефти в ближайшие годы будет не очень высокая (490–505 млн т в год в 2023–2025 гг., по прогнозу Минэкономразвития). Баррель Urals, по официальному прогнозу, будет стоить в 2023 г. $70,1, ожидаемые нефтегазовые доходы – 8,9 трлн руб., но многие эксперты считают такой прогноз оптимистичным. Например, при $45/барр. из ФНБ придется тратить примерно 2 трлн руб. в год, т. е. его ликвидной части хватит на три года. Понятно, что проблемы начнут возникать гораздо раньше, когда станет ясно, что ФНБ истощается очень быстро (так, с 13 января по 6 февраля ежедневные продажи валюты составляли 3,2 млрд руб., а с 7 февраля по 6 марта они увеличиваются почти втрое до 8,9 млрд руб.). В результате мы вернемся к разбитому корыту и фискальное правило перестанет действовать.
Вторая проблема – сама конструкция правила может создавать дестабилизирующий эффект. Если колебания курса происходят не из-за колебаний цены нефти (например, растет импорт), то это приведет к падению рубля при прочих равных. В этом случае при неизменной добыче нефти нефтегазовые доходы, очевидно, растут. И это означает, что при фиксированной сумме базовых расходов – 8 трлн руб. – мы больше денег направляем в ФНБ, государство должно больше покупать иностранной валюты, еще больше дестабилизируя курс рубля. То есть нарушается правило стабилизации валютного курса. Впрочем, у ЦБ есть пространство для гибкости при осуществлении операций по покупке валюты для Минфина. Так, при прежнем бюджетном правиле в моменты внешних шоков на фоне высоких цен на нефть ЦБ приостанавливал продажи валюты на открытом рынке, чтобы не способствовать еще большему ослаблению рубля.
В России правило в тучные годы критиковалось за то, что оно не позволяет увеличить бюджетное стимулирование экономики (хотя часть ФНБ и так вкладывалась в инвестиционные проекты), а в моменты кризисов правило приостанавливалось или отменялось. И это проблема не только России, но и других стран – как развивающихся, так и развитых (во время пандемии ковида порядка 90% стран не смогли выполнить свои правила, указывали экономисты МВФ). Мир движется в сторону большей гибкости правил, чтобы в условиях чрезвычайных событий ослаблять их или приостанавливать, а не полностью отменять. Но чем больше гибкости, тем меньше остается самой сути фискального правила: очень гибкое правило, по сути, отменяет это правило. Уже давно обсуждается, как решить эту проблему, один из вариантов – закрепить правило в конституции, как сделала Швейцария. В демократических странах конституция более-менее устойчивая. Также могут создаваться независимые фискальные советы, комитеты, которые открыто оценивали бы параметры бюджета, давали бы прогнозы, что создавало бы давление на правительство. Идеального решения нет – ты сам всегда можешь отменить собственное правило.
