.png)
Как рождаются демократии и диктатуры? Это один из ключевых вопросов в социальных науках. Многие популярные теории демократизации, например, Дарона Аджемоглу и Джеймса Робинсона, исходят из того, что автократы вынуждены идти на либерализацию под давлением народных масс. Однако появляется все больше работ, фокусирующихся на внутриэлитных мотивациях и конфликтах и показывающих, что с помощью представительных институтов государство обретало больше власти. Об этих недемократических истоках современной демократии рассказывают три книги, представленные в моем обзоре.
Дмитрий Кофанов, научный сотрудник Университета Питтсбурга и выпускник РЭШ
Рассчитанный на широкую аудиторию труд Дэвида Стасаваджа «Упадок и восхождение демократии: Глобальная история от античности до нынешних времен» исследует общие закономерности возникновения и исчезновения демократических и авторитарных институтов в различных частях света. Его мишенью является миф о западном происхождении демократической формы правления. Стройная генеалогия, предполагающая, что демократия впервые возникла в античной Греции, возродилась в ранее Средневековье в городских коммунах Северной Италии и в Англии после принятия Великой хартии вольностей, а затем достигла высшей формы своего развития в современных США и Европе, игнорирует очевидные факты. Коллективные и представительные институты правления существовали у самых разных народов, включая индейцев Северной и Южной Америки, жителей древней Месопотамии, Индии, а также доколониальной Центральной Африки. Но именно в Европе и США «ранняя демократия» смогла переродиться в современную демократию, в других же регионах она часто уступала автократическим режимам.
Как же была устроена «ранняя демократия» и что делало возможным ее существование? Как правило, она подразумевала, что правители не могли принимать важные решения в одиночку и нуждались в согласии народа, участвующего в собраниях. Сама должность правителя не передавалась автоматически по наследству, для этого требовалась выборная процедура.
Три ключевых фактора заставляли правителей считаться с мнением общества и сотрудничать с ним, воздерживаясь от установления авторитарного режима. Во-первых, ранние формы демократии проще было поддерживать на ограниченной территории, например в городах-государствах Древней Греции, Месопотамии и доколумбовой Америки: передвигаться на большие расстояния было нелегко, поэтому только местное население было способно непосредственно участвовать в управлении и отстаивать свои интересы.
Второй фактор – информационный: чтобы определить оптимальную величину налогов и повинностей, власти должны обладать надежными данными о том, сколько продукта производится на местах. Сложнее получить такую информацию из регионов, отличающихся большим разбросом сельскохозяйственной производительности в силу климатических, почвенных и ландшафтных различий, поэтому в деле назначения и сбора налогов правителям приходится полагаться на местных представителей.
Третий фактор – это то, насколько руководители и подвластное население нуждаются друг в друге. Правители охотнее пойдут на компромисс, если им срочно требуются средства, скажем, на военные нужды. Им придется допустить население к управлению, если велика вероятность, что люди могут взбунтоваться против чрезмерных поборов или переселиться туда, где власти их не достанут. Пример обратной ситуации – долина Нила в Египте, густо населенная и с обеих сторон окруженная пустыней, создавала благоприятные условия для развития централизованного государства и сильной царской власти. Бежать от нее местным земледельцам было практически некуда.
Альтернативой представительным институтам является создание сильной бюрократии, которая способна собирать необходимую информацию и обеспечивать поступление налогов (как в том же Древнем Египте). Именно здесь, по мнению Стасаваджа, и кроется объяснение, почему разошлись траектории политического развития Запада и Востока. Ключевую роль играет последовательность событий: раннее возникновение эффективной бюрократии избавляет правителя от необходимости советоваться с подданными и позволять им выбирать представителей власти. И наоборот, если появление активных демократических институтов опережает становление сильного государства и бюрократии, то демократия становится более устойчивой. Созданию бюрократии при этом могут способствовать различные факторы, в том числе благоприятные природные условия и технологический прогресс, включая изобретение письменности, стандартизированных мер и весов, методов бухгалтерского учета и систематического образования. Интенсивное и высокопроизводительное сельское хозяйство сильно облегчает учет и бюрократический контроль.
Сравнение Китая и Европы прекрасно иллюстрирует эти закономерности. Уже первое китайское государство, существование которого документально подтверждено, а именно государство династии Шан, возникшее в середине II тысячелетия до н. э., очевидно, возглавлялось авторитарными наследными правителями. Бюрократическая иерархия, пронизывавшая общество вплоть до самого нижнего административного уровня, сложилась при династии Чжоу, пришедшей к власти в конце XI в. до н. э. Знаменитая система имперских экзаменов на замещение чиновничьих должностей окончательно оформилась позже, во время династии Сун, основанной в X в. н. э., но ее зачатки уже были видны ближе к началу нашей эры. Во времена династии Хань, существовавшей в последние два столетия перед нашей эрой, в 58-миллионном Китае насчитывалось более 130 000 чиновников – это в четыре с лишним раза больше, чем в поздней Римской империи со схожим по размеру населением, и совершенно несопоставимо с европейскими монархиями Средневековья.
Эти достижения могли быть связаны с рано развившимся сельским хозяйством: первые государства возникли на плодородных почвах в бассейне Хуанхэ, где наблюдалась значительная концентрация населения, имевшего, впрочем, больше возможностей для бегства, чем в Египте. Китайские земледельцы освоили трехполье и вспашку тяжелым плугом на тысячелетие раньше европейцев. Уже в раннее Средневековье китайские правители использовали кадастровые карты, благодаря которым можно было определять размер налогов в зависимости от плодородности почв.
Все это позволило китайскому государству извлекать в качестве налогов 10% ВВП уже к XI в. н. э. – поразительная цифра, во много раз превосходившая возможности ранних европейских монархий, едва ли собиравших 1% от ВВП, и достигнутая Англией только к началу XIX в.
В средневековой Европе ситуация была диаметрально противоположной: прежняя римская бюрократия, и без того не слишком развитая, ушла в небытие, сохранившись разве что в бывшей Галлии на местном уровне. Слабые феодальные государства полагались на раздачу земельных владений в обмен на службу и с трудом собирали налоги, чтобы вести войны. Зато в долгосрочной перспективе это позволило сохранить и развить демократические институты, а позже, в Новое время, Европа обогнала Китай в развитии как экономики, так и государственного аппарата.
Отчасти в силу природных факторов Европа была политически фрагментирована и отличалась большим разбросом условий ведения сельского хозяйства. Внутренняя и внешняя конкуренция и недостаток информации вынуждали правителей так или иначе опираться на выборные представительные институты. «Коммунальное движение» за городское самоуправление и независимость от феодалов, начавшееся в Италии X в. и затем охватившее Нидерланды и Францию, не только усилило власть горожан (как минимум городской олигархии) на местном уровне, но и дало городам представительство в королевских парламентах наравне со знатью и духовенством.
В тот же период в Европе появились важные инновации, позволившие решить ключевую проблему перехода от ранней к современной демократии, – масштабирование (scaling up) представительных институтов. На местах могло сохраняться нечто вроде прямой демократии, предполагавшей активное участие членов общины в решении проблем, непосредственно их касающихся, но гораздо труднее было организовать подобные институты, необходимые королям для получения согласия подданных на сбор налогов, на национальном уровне. Этому помогло внедрение легальных практик, используемых католической церковью (см. ниже обзор книги Гжимала-Буссе).
Во-первых, это понятие «фиктивного» лица, делающее возможным индивидуальное представительство коллективных и корпоративных интересов, например городских общин. Во-вторых, это отход от распространенной практики мандатов, посредством которых местные общества ограничивали полномочия своих представителей в парламентах, лишая их права голосовать за нежелательные решения, в том числе введение новых налогов. Короли пытались добиться применения принципа plena potestas, наделявшего депутатов полномочиями голосовать за любое решение независимо от мнения тех, кого они представляют. Надо заметить, что больше всего в этом преуспели английские монархи, эффективно применявшие данное правило уже со второй половины XIII в., чему способствовала ранняя централизация системы государственного управления (см. ниже обзор книги Букояннис). Именно пример Англии в этом и прочих отношениях (как, например, принятие решений простым большинством голосов) лег в основу современного парламентаризма.
Автор завершает книгу рассуждениями о судьбе современной демократии. Ее черты – отсутствие формальных обязательств представителей перед своими избирателями, проведение выборов раз в несколько лет, централизация власти, обязывающая всех подчиняться решениям вышестоящих органов, – благоприятны для масштабирования от локального к национальному уровню. Но они же несут в себе риски злоупотребления исполнительной властью и снижающегося доверия обычных граждан к правительству, несмотря на всеобщее избирательное право. Переход от ранних форм представительства к ныне существующим демократическим государствам был сопряжен со множеством компромиссов, до сих пор оказывающих неоднозначное влияние на политическую жизнь.
Тему демократических институтов, устанавливаемых сверху, развивает Дебора Букояннис в книге «Короли как судьи». Она идет дальше Стасаваджа, утверждая, что создание представительных органов не только усиливает государственную власть, но и само по себе является следствием сильного государства. Опираясь на современную историографию политического развития европейских стран начиная со Средних веков, она показывает, что именно там, где короли были наиболее сильны, они могли заставить представителей сословий, в первую очередь верхи дворянства, регулярно участвовать в деятельности парламентов. Как это ни парадоксально, в те времена участие в таких органах, как английский парламент, основанный в XIII в., или французские Генеральные штаты, появившиеся в XIV в., было не правом, за которое боролись, а обязанностью, часто довольно обременительной.
В отличие от большинства авторов Букояннис считает, что первоначальный спрос на регулярные представительные институты был порожден потребностью не короля в налогах, а его подданных – в правосудии. Оно вершилось королем, разъезжавшим со своим двором по стране, а позже стало осуществляться на регулярной основе в столице, что, как правило, и ложилось в основу будущих парламентских институтов. Короли, в свою очередь, нуждались в них уже по фискальным причинам. Налогообложение в то время было спорадическим и определялось военными потребностями королей, которым нужно было добиваться согласия подданных на взимание очередной подати. Удовлетворение этих потребностей вызвало к жизни парламентские институты, работающие уже на постоянной основе.
Именно в Англии, где королевская власть была особенно сильна, парламент стал по-настоящему регулярно собирающимся органом. Во Франции, Священной Римской империи и прочих государствах европейского континента короли были менее успешны в установлении контроля за высшей знатью посредством жалования условных земельных владений – им приходилось привлекать к парламентской деятельности низшие слои дворянства и горожан. Из-за этого парламентские институты были менее влиятельными, собирались время от времени, а потом и вовсе сошли на нет в эпоху абсолютизма.
То, что со временем различные группы населения стали использовать парламенты для борьбы с монархией за свои коллективные права, было следствием, а не причиной образования первых парламентов, утверждает Букояннис. Даже если в Новое время эти институты приобрели совсем иное значение, важно знать, где лежали их корни. Это позволяет понять, каким образом в современных демократиях гражданское общество и представительные институты уживаются с сильным государством, которое, как выясняется, было условием их формирования на ранних этапах.
Также Букояннис уделяет значительное внимание развитию институтов в Московском царстве в XVI– XVII вв. Помещение российского государства в общеевропейский контекст позволяет по-новому взглянуть на его эволюцию. Выясняется, что она имеет много общих черт с происходившим в других европейских странах. Земские соборы – общегосударственный представительный институт – начали собираться в середине XVI в., как раз во время ускорившейся при Иване Грозном централизации, и перестали созываться к концу XVII в. По мнению Букояннис, по социальному составу, процедуре выборов, регулярности заседаний, кругу рассматриваемых вопросов они не отличались кардинально от европейских представительных институтов Средневековья и раннего Нового времени: всегда можно найти европейскую аналогию для той или иной черты.
Как и в Европе, царям сложно было заставить бояр систематически присутствовать на соборах, поэтому в основном призывалось менее знатное дворянство – «служилые люди», державшие поместья от государства. Букояннис характеризует это как «субоптимальный конституционализм» (second-best constitutionalism), характерный, например, для Польши, Венгрии и Кастилии. Никаких демократических выборов, разумеется, не проводилось: депутаты подбирались из служилых людей, находящихся в данный момент в Москве, или же чиновников на местах по разнарядке. Отличие от средневековой Англии было разве что в том, что король более успешно заставлял местные общины посылать в парламент своих представителей да еще оплачивать их расходы. Соборы не были регулярными и созывались царем по необходимости, но так же обстояло дело и с Генеральными штатами во Франции, которые не собирались между 1614 и 1789 гг., что знаменовало наступление абсолютизма. Рассмотрение чисто налоговых вопросов на земских соборах было редким, они часто созывались в связи с войнами, но при этом они порой выбирали царей, что было неслыханным для Англии или Франции.
Одним из часто называемых отличий России от Западной Европы является слабость сословной и корпоративной организации общества. В разобранной выше книге Стасавадж также замечает, что слабое государство в России могло бы благоприятствовать сохранению демократических институтов, но общество было еще слабее. Обычно считается, что «деперсонализированные», независимые от личных, семейных и клановых отношений, формы обмена между людьми способствуют как развитию рынков и экономическому росту, так и коллективным действиям, которые ограничивают произвол властей и упорядочивают отношения между государством и обществом. В самом деле, царские подданные со всех концов страны охотно слали в Москву петиции-челобитные с теми же жалобами, что и в Европе, – на коррупцию чиновников, несправедливый суд и взимание налогов, – но челобитчики были слишком сосредоточены на своих частных проблемах и им не хватало осознания постоянных общих интересов. Коллективные жалобы сословий и общин лежали у истоков регулярной законодательной деятельности в парламентах Англии и других стран Запада.
Но верно ли говорить, что именно слабые сословия (что, кстати, противоречит представлениям о традиционном русском коллективизме) стали причиной расхождения между политическим строем в России и на Западе? Букояннис думает, что здесь не все так просто. В Англии – примере наиболее устойчивого парламентаризма – зависимость была обратной: сильная королевская власть во многом сама организовывала общество, накладывая на него коллективные обязательства, которые, в свою очередь, создавали коллективные интересы. В континентальной Европе, напротив, изначально слишком сильные сословия охраняли свои интересы и препятствовали регулярному функционированию парламента. Впоследствии уничтожение сословных привилегий и было одной из главных целей демократических движений Нового времени.
Таким образом, Букояннис присоединяется к тому мнению, что деспотизм и произвол московских царей был следствием не их (относительной) силы, а, наоборот, слабости. Эта слабость проявлялась в неспособности полностью подчинить бояр, ограничив их права на землевладение, собирать достаточное количество налогов (которые в подушевом выражении были в разы ниже, чем в Западной Европе) и даже воздержаться от закрепощения крестьян (в котором прежде всего нуждалось мелкое дворянство, страдавшее от конкуренции со стороны бояр и церкви). Отличия между Московским государством и европейскими монархиями очевидны, но едва ли они позволяют говорить о том, что Россия оставалась в тисках жесткой «патримониальной» системы с всевластным правителем и бесправными подданными. Централизованный феодализм с королем – конечным собственником всей земли стал основой парламентского строя в Англии начиная с XIII в. Возможности московских царей, очевидно, были куда более ограниченными.
Истоки современных демократий и государственного устройства также разбираются в книге Анны Гжимала-Буссе «Священные основы: Религиозные и средневековые корни европейского государства». Как доказывает автор, присутствие католической церкви является весьма недооцененным фактором политической эволюции Европы в Средние века и раннее Новое время. И хотя со временем церковь стала считаться консервативной силой, препятствующей политическому, культурному и научному прогрессу, ее роль в Средние века была обратной. Усвоение религиозных институтов и доктрин и использование человеческого капитала, накопленного в среде церковнослужителей, светскими правителями, а также политическая и военная конкуренция последних с церковными властями сделали ранние европейские государства более эффективными и представительными, что определило и их дальнейшее развитие.
Два важнейших механизма, посредством которых церковь влияла на светскую власть, – это соперничество и подражание. Конкуренция между папами с одной стороны и королями и князьями – с другой за политическое и экономическое влияние (в которой Рим использовал отлучение от церкви, объявлял крестовые походы и организовывал военные кампании) способствовала фрагментации европейских государств, оформлению концепции суверенитета и разделению между церковными и светскими властями. Это в свою очередь, позволяло сохраняться более демократическим формам правления. Автор статистически показывает, что в Средние века (1000–1350 гг. н. э.) наблюдалась положительная корреляция между конфликтом с папской властью и территориальной фрагментацией. В свою очередь, фрагментация и конфликт с папами положительно коррелировали с самоуправляемыми городскими коммунами. Больше всего фрагментации были подвержены территории Священной Римской империи, которая в XI–XII вв. пережила изнурительной конфликт с римскими папами – так называемую борьбу за «инвеституру», т. е. право назначения епископов.
Католическая церковь также была объектом подражания для светских властей в области создания централизованной и специализированной бюрократии. В церкви переход к централизованной системе управления начался раньше, чем в большинстве государств Европы (за частичным исключением Англии), получив особенно сильный импульс в правление Григория VII (1073–1085). Система папской курии, включавшая в себя канцелярию, занимавшуюся разбором петиций и изданием распоряжений, а также учреждения, ответственные за сбор налогов и судопроизводство, стала образцом для монархов. Организуемые католической церковью всеевропейские сборы подушевых налогов для финансирования крестовых походов заложили основы регулярного налогообложения светским государством. Грамотные чиновники и правоведы (каноническое и римское право изучались параллельно и переплетались друг с другом), рекрутируемые из церковной среды и учившиеся в первых университетах, составляли костяк возникающей государственной бюрократии.
Наконец, средневековая католическая церковь сыграла значительную роль в формировании парламентаризма в Европе. Разумеется, идея представительства или подачи петиций верховным правителям не является европейским изобретением (как показывает в обсуждаемой выше книге Стасавадж), но институциональный дизайн и принципы, лежащие в основе современных парламентов и ограничивающие власть правителей, многим обязаны католическим доктринам и практике. Соборы духовенства были характерны для христианской церкви еще до Великого раскола между католичеством и православием 1054 г., и с XI в. в католической церкви стали проводиться регулярные синоды епископов; созывались, кроме того, и местные синоды духовенства. Участие в этих представительных органах, занимавшихся церковными проблемами, являлось обязательным для тех, кто получал приглашение, и изначально речь шла о разборе петиций, решении судебных тяжб и одобрении (а не критическом обсуждении) реформ, предлагаемых высшими иерархами. Со временем, впрочем, стали возможны проявления оппозиции, особенно в налоговых вопросах.
Более того, именно в церковной среде вызрели ключевые принципы представительства, имеющие свои истоки в римском праве:
«то, что касается всех, должно быть одобрено всеми»;
присутствие полномочных представителей, решения которых потом становятся обязательными для всех членов представляемых групп, общин и корпораций (см. помещенный выше обзор книги Стасаваджа);
принцип большинства при голосовании, пришедший на смену единодушному одобрению.
Светские власти, всегда тесно контактировавшие с церковью, усваивали эти доктрины, организационные и процедурные принципы и приспосабливали их под свои нужды. Сама идея корпорации как «фиктивного», «юридического» лица, которое обладает правами и обязанностями и существование которого не ограничено во времени и не зависит от жизни конкретных ее членов, – идея, уходящая корнями в римское право и сыгравшая столь важную роль в общественном и экономическом развитии, в своем современном виде была разработана католическими богословами.
История взаимоотношений между католической церковью и государствами средневековой Европы весьма поучительна. В IX–XI вв. церковь боролась за то, чтобы выйти из-под опеки светских властей и выстроить независимую иерархию, и к началу XIV в. достигла пика своего влияния и независимости. Однако монархи, успешно заимствовав у церкви институциональную структуру, организационные навыки, правовую экспертизу и человеческий капитал, стали выстраивать сильные централизованные государства и теснить позиции церкви. Яркими симптомами этого стало Авиньонское пленение пап, начатое французским королем Филиппом IV в 1309 г. и продолжавшееся до 1377 г., и последовавшая борьба за папский престол между несколькими претендентами (Великий западный раскол). Торговля церковными должностями и индульгенциями, особенно развившаяся в связи с сокращением доходов после эпидемии чумы в середине XIV в. и дальнейшего раскола, еще больше подорвала авторитет церкви. Сыграв значительную роль в становлении современных европейских государств, церковь стала переходить под все более сильный контроль светских властей, и там, где он уже был достаточно силен, как, например, во Франции и Испании, монархам даже не было нужды поддерживать Реформацию.
