.png)
Построенное в XX столетии социальное государство изменило не просто экономику и общество, но и образ жизни и даже отношения внутри семьи. Но сегодня социальные системы стран, где они достигли наибольшего расцвета, сталкиваются с колоссальными вызовами и становятся все большей нагрузкой для экономики. Сможет ли она ее вынести? Как устроены и в каком направлении должны развиваться социальные программы? Чем поможет сделать искусственный интеллект? Об этом на Просветительских днях памяти сооснователя РЭШ Гура Офера говорили профессора РЭШ Ирина Денисова и Наталья Волчкова, а также Александр Исаков, руководитель Центра макроэкономических исследований «Сбера». GURU рассказывает о самом интересном в их дискуссии.
«Для политиков настали непростые времена. Проблемы огромны, а решения непросты» – так эксперты МВФ характеризуют вызовы, стоящие перед государством всеобщего благосостояния. Европейские страны, указывают они, сталкиваются с «высоким, растущим и долгосрочным давлением»: для финансирования социальных, экологических и оборонных программ требуются огромные расходы, которые непросто оплатить в условиях старения населения. Накопление долгов для финансирования социальной сферы увеличивает уязвимость экономики, особенно в условиях ее замедления, констатирует глава секретариата Европейского фискального управления Мартин Ларч, поэтому жизнеспособность модели «наслаждайся сейчас, плати потом» стала вызывать сомнения. «Государства всеобщего благосостояния в кризисе?» – еще более радикален Бент Греве из датского Университета Роскилле, рассуждающий о судьбе института, ставшего одним из ключевых достижений второй половины XX в.
Никогда до этого государство не заботилось так о своих гражданах и никогда не собирало с них за эту такую плату. Часть богатства изымается с помощью налогов и перераспределяется через бюджет – эта политика обеспечила участие всех членов общества в максимизации его благосостояния, описывает ключевой принцип Ирина Денисова. Каждый элемент социальной системы играет свою роль в этом перераспределении ресурсов, говорит Наталья Волчкова: пенсионная система – от работающих к неработающим, образовательная – между поколениями работающих.
С 1960 по 2000 г. доля публичных социальных расходов в ВВП 17 стран ОЭСР более чем удвоилась – выросла с 7,9 до 17,9%. Масштабы государства всеобщего благосостояния, которое изначально обеспечивало базовую социальную защиту, начали серьезно расширяться в 1970-х, пишет Ларч. Считалось, продолжает он, что это позволит запустить цикл, в котором социальные улучшения и повышение уровня потребления бедных слоев населения обеспечивают экономический рост, и наоборот. Влияние социального государства многогранно и не ограничивается экономикой, говорит Александр Исаков, социальные институты меняют общество, снижают зависимость от семьи, расширяют личную автономию: «В этой модели государство берет на себя функции, которые раньше выполняли сообщество или семья».
Институты социального государства делятся на две группы, рассказывает Денисова:
страховые системы защищают от рисков – потери здоровья, работы или трудоспособности;
системы солидарного софинансирования населением, бизнесом и государством обеспечивают инвестиции в образование, здравоохранение, борьбу с бедностью и т. д.
Комбинация институтов в разных странах зависит от экономических условий, культурных установок, отношения к неравенству, уровня социальной мобильности между поколениями, отмечает Денисова. Даже в соседних европейских экономиках, не говоря о США, модели финансирования социальных систем серьезно отличаются. Например, в Австрии, Финляндии и Франции – лидерах по публичным социальным расходам – они превышают 30–31% ВВП. Это существенно больше, чем в среднем по ОЭСР – 21% ВВП (данные за 2024 г.), в США или Нидерландах (20 и 19%), и почти вдвое выше уровня Швейцарии и Ирландии (16 и 14% соответственно). Для сравнения: все расходы бюджетной системы России на социальную политику, образование и здравоохранение в 2026 г., согласно проектировкам Минфина, будут 17% ВВП, что близко к уровню тех же Нидерландов или Швейцарии.
Но картина начинает меняться, если добавить частные социальные расходы. В 2021 г. в странах ОЭСР они составили в среднем 3,5% ВВП. Лидеры – Швейцария (13,2% ВВП), США (12,8%) и Нидерланды (11,4%), но и между ними есть существенная разница. В Швейцарии почти все эти частные расходы – обязательные, в США это их меньшая часть, а в Нидерландах – большая. В Европе более высокие налоги на бизнес и более высокие государственные соцрасходы, в США налоги ниже и корпорации из своих ресурсов оплачивают большую часть страхования работников, объясняет Волчкова.
Однако и на этом различия в финансировании не заканчиваются. Налоговые системы – сами сборы и льготы – могут серьезно влиять на уровень социальных расходов, и если сделать поправку на них, то картина снова меняется. По чистым социальным расходам лидером уже оказываются США – более 33% ВВП, немногим больше, чем во Франции и Австрии, а Нидерланды – на 5-м месте.
У каждой системы есть свои плюсы и минусы, которые могут по-разному проявляться в разных ситуациях и экономиках. В США ниже налоги и поэтому у государства нет ресурсов для финансирования программ, подобных европейским, говорит Волчкова. В Америке социальная защита во многом зависит от занятости человека, решения принимаются на уровне отдельных компаний и зависят от того, как они распределяют свою добавленную стоимость между зарплатами, страховыми выплатами, инвестициями и прибылью, рассказывает Денисова. Такая «государственно-частная» система выглядит гибкой и снижающей нагрузку на государство, но может усиливать неравенство. Сотрудники больших и богатых фирм получают лучшие условия, чем работники небольших компаний, объясняет Денисова, около 10% населения США не имеет предоплаченного доступа к медицинским услугам, причем это не бедные и пожилые (у них есть госстраховка), а самозанятые и сотрудники малых предприятий. Наглядная иллюстрация разной роли частного сектора в американской и европейской социальных системах – структура потребительской корзины, говорит Исаков: доля медицинских услуг в США – около 8,5%, тогда как в Европе – примерно 1,5%.
Разная модель имеет и политические последствия. Во многом поляризация в США и реакция электората на нее связана с недостаточным охватом населения социальными программами, считает Денисова. Европейская модель делает ставку на масштабные инвестиции в образование и его универсальность, приводит еще один пример Волчкова, среднее и высшее образование там максимально доступно, что позволяет людям адаптироваться к структурным изменениям и внешним шокам.
Деньги не главное, резюмирует Исаков, доля социальных расходов к ВВП довольно мало может рассказать о том, насколько социальным является государство и какова его модель. Две страны могут тратить одинаковую долю бюджета, но получать совершенно разные результаты, отмечает он, предлагая смотреть не на то, сколько стоит социальная политика, а на то, что она делает.
Он выделяет три функции социальной политики:
снизить зависимость благосостояния человека от его экономической активности. В одних странах, как в США, эта зависимость достаточно прочная, в других странах она слабее;
регулировать социальную мобильность. Одни модели предотвращают падение доходов, но фиксируют социальную структуру и замораживают положение человека в обществе, другие – стимулируют мобильность;
распределение ролей между государством, корпорациями и семьей. От того, на ком лежит основная социальная ответственность, зависит вся логика системы.
Своя логика социальной системы в Китае. Традиционно и до недавнего времени забота о пожилом поколении возлагалась на членов его семьи (что стимулировало частные накопления). И хотя первые пенсии для работников государственных предприятий появились в Китае еще в середине прошлого века, современная пенсионная система начала формироваться только в 1990-х. Хотя за последние десятилетия государство в Китае существенно расширило систему социальной защиты, до сих пор оно играет меньшую роль в ней, чем в большинстве развитых экономик, а пенсии зависят не только от места работы, но и от места жительства: в сельской местности базовая государственная пенсия – это всего десятки долларов, а горожане могут получать и несколько сотен долларов, рассказывает Волчкова. Это отражает приоритеты государства, продолжает она: если задача – развитие промышленности, то требуется максимально субсидировать ее за счет сельского хозяйства; это напоминает советский опыт (о нем – ниже).
Сейчас Китай столкнулся с серьезными вызовами. С одной стороны, для снижения зависимости от экспорта требуется расширение внутреннего спроса, а для этого, в свою очередь, – развитие социальной системы. С другой – стремительное старение населения делает это одновременно и более важным, и более сложным. С начала века доля населения старше 65 лет удвоилась в Китае с 7 до более 14%. А система поддержки, построенная на семейных узах, дает сбой, пишет профессор Северо-Западного университета Нэнси Цянь: из-за политики «одна семья – один ребенок» население стареет, рождаемость снизилась с 7,51 ребенка на женщину в 1963 г. всего до одного ребенка в 2023 г. Младшему поколению все сложнее брать на себя финансирование старшего, тем более что более медленный экономический рост уже довел безработицу среди молодежи до исторического максимума. И это еще больше ограничивает возможности правительства увеличивать пенсии, скептична Цянь.
Опросы показывают сильную ностальгию по советским временам, в том числе связанную с бесплатными социальными благами – образованием, медициной, квартирами и пр. Но насколько действительно развитым было социальное государство в СССР? Вовсе не настолько, как может показаться. Огромная часть страны вообще не имела полноценного доступа к социальным благам, напоминает Волчкова, принцип «сельское хозяйство приносится в жертву промышленности» действовал и в пенсионной системе. Если рабочие и служащие в СССР получали государственные пенсии уже с конца 1920-х – начала 1930-х гг., то колхозники – лишь с 1964 г., да и то намного меньше, чем городские пенсионеры, рассказывает Волчкова.
В целом рыночные экономики после Второй мировой войны стали догонять СССР по уровню социального обеспечения населения, а потом и обогнали его. «Советский Союз обнаружил, что отстает от большинства развитых западных стран» в этой сфере, писал изучавший советскую экономику Гур Офер.
Плановая, централизованная экономика позволяет мобилизовать ресурсы и добиваться прорывов – советская социальная система со всеобщим образованием, детскими садами, быстрым расширением сети здравоохранения тому пример, говорит Денисова. Но отсутствие рыночных сигналов, таких как цены, приводило, по ее словам, к накоплению структурных диспропорций: производители не знали, что нужно потребителям, страдало качество, возникал дефицит. Эти искажения затрагивали все сферы, включая социальную. Простой пример, вспоминает Денисова: лечение зубов без анестезии считалось нормой – и вовсе не потому, что не существовало обезболивающих. Другой пример: СССР добился значительных успехов в борьбе с инфекционными заболеваниями благодаря централизованной модели здравоохранения, но не там, где требовались сложные технологии, продолжает она. Россия «пропустила» сердечно-сосудистую революцию – эпоху, когда успехи медицины, профилактики и технологий радикально снизили смертность от инфарктов и инсультов. О состоянии системы здравоохранения говорит стагнация ожидаемой продолжительности жизни с конца 1960-х, когда в других странах она росла, говорит Денисова.
Квартиры действительно были бесплатными, но ждать их нужно было долгие годы, а возможность купить кооперативное жилье была исключением и символом благополучия. Часть услуг – детские сады, медицина, пионерские лагеря – предоставляли предприятия и качество зависело от их богатства, вспоминает Денисова.
Пенсионная система в позднем СССР формально выглядела устойчивой, продолжает Денисова: коэффициент замещения пенсией зарплаты был высоким, а всеобщая занятость и фиксированные доходы советских граждан позволяли поддерживать баланс. Но по мере старения населения эта модель утратила устойчивость и становилась дефицитной. Офер называл социальную сферу главным препятствием для балансирования бюджета СССР. По его расчетам, расходы на социальное обеспечение и услуги (образование, здравоохранение, пенсии) составляли примерно 14% ВВП в первой полове 1970-х и 1980-х. Кроме того, на субсидии базовых продуктов и жилья в СССР приходилось около 6% ВНП в начале 1970-х, и эта цифра должна была удвоиться в 1990 г. Рост объяснялся инфляционным давлением и необходимостью поддерживать стимулы для сельхозпроизводителей.
Советская социальная система обеспечивала базовую защищенность, создавала устойчивость, но не гибкость; гарантировала минимум, но подавляла стимулы к развитию, резюмирует Денисова.
Эти дефекты унаследовала и современная российская система. О социальной системе можно судить по тому, сколько человек внес в нее и сколько получил, говорит Денисова: в России этот разрыв огромен, разница между минимальной и максимальной пенсиями маленькая, значительно меньше, чем разброс зарплат. Коэффициент замещения (соотношение пенсии и прежней зарплаты) в России крайне низок: средний уровень намного меньше целевого уровня МОТ, который составляет около 40%, рассказывает Денисова, это снижает стимулы участвовать в пенсионной системе и побуждает уходить в тень.
Похожая ситуация и с пособиями по безработице. Формально система устроена по классическому образцу: 75% от среднего заработка в первые три месяца, затем 60%, потом 45%. Но есть верхняя граница, и это всего около 15 000 руб., описывает проблемы Денисова, что серьезно ограничивает переговорную силу работников и в целом снижает эффективность рынка труда: если человеку не на что жить, пока он ищет хорошую работу (работодателя своей мечты), он соглашается на первую попавшуюся. В результате неэффективные работодатели остаются на рынке, а экономика в целом теряет в производительности. Исследования, в частности Дарона Аджемоглу, показывают, что эффективная система страхования от безработицы способствует более высокому экономическому росту, говорит Денисова, в России ситуация обратная.
Каждая страна делает выбор, сколько собирать и как перераспределять, говорит Волчкова: «История и социальная политика прошлого формируют сегодняшние ожидания, возникает эффект гистерезиса: минувшее продолжает влиять на настоящее даже после того, как исчезли первоначальные причины».
Существует немало работ, показывающих, что модель социальной политики и перераспределительная роль бюджета зависят от культуры и мировоззрения общества. Например, американцы, не имевшие долгой истории феодализма и сословного общества, больше европейцев верят в мобильность и меньше поддерживают активное перераспределение доходов через бюджет. Эту мысль сформулировал Джон Стейнбек в 1960-х: в США «<...> не было людей, называющих себя пролетариями. Все считали себя временно обедневшими капиталистами». «Американцы предположительно рассматривают богатство как награду за способности и усилия, а бедность – как результат неспособности воспользоваться открывающимися возможностями. Европейцы, напротив, склонны считать, что экономическая система несправедлива и что богатство является результатом семейной истории, связей и неустойчивых социальных классов», – описали разницу Альберто Алесина, Стефани Станчева и Эдоардо Тезо. Более того, как показал Марко Табеллини, жители регионов США, где было больше европейских мигрантов, активнее поддерживают перераспределение доходов государством. Отчасти более негативное отношение американцев к перераспределению связано и с большей неоднородностью общества в США, писали Алесина и Эдвард Глезер. Готовность к перераспределению зависит и от того, насколько люди считают, что, чтобы что-то получить, это нужно забрать у других, т. е. склонны к игре с нулевой суммой, показывают Сахил Чиной, Натан Нанн, Сандра Секейра и Станчева.
Участники Просветительских дней не видят противоречия между «большим» социальным государством и ростом экономики. Социальная система – не бремя, а встроенный в экономику механизм, говорит Денисова. Он может как обеспечить стабильность экономики, так и, наоборот, привести к дестабилизации, согласна Волчкова, сейчас времена непростые. Несложно создать большую социальную систему в экономике, которая растет и в которой много молодых и мало пожилых, объясняет она, как только эти два условия не выполнены, социальная система будет сталкиваться с вызовами.
Исаков выделяет три фундаментальные проблемы социальных систем, которые требуют решения:
вопрос межпоколенческой справедливости. Почти все меры поддерживают тех, кто либо еще не вышел на рынок труда, либо уже ушел с него. В итоге распределение помощи смещено в пользу старших поколений;
конфликт между открытостью и устойчивостью социальных систем. Чем более щедрой и инклюзивной становится система, тем сильнее она реагирует на внешние потоки – прежде всего миграционные: число получателей поддержки растет быстрее, чем число тех, кто ее оплачивает;
взаимосвязь с ценностями общества. В идеале социальные программы должны отражать то, что люди считают справедливым, но в реальности системы часто оказываются более прогрессивными, чем само общество. Это видно и в Европе, и отчасти в США: государства перераспределяют больше, чем хотело бы большинство граждан.
Существенные изменения в социальной системе происходят, как правило, не эволюционно в стабильное время, а когда «деваться некуда», говорит Волчкова. Так, пенсионная реформа в Швеции в 1990-х гг. стала одним из таких поворотных моментов, приводит она пример: пенсии были напрямую связаны с состоянием экономики и трудовым стажем, система перестала быть полностью универсальной и стала зависеть от индивидуальных достижений человека на рынке труда.
Исаков называет некоторые направления, в которых могла бы развиваться социальная система:
акцент на ранние интервенции, на работу с детьми и семьями. Относительно недорогие меры вроде бесплатных и сбалансированных школьных обедов могут иметь огромный долгосрочный эффект: улучшать усвоение материала, поведение, концентрацию, а значит, и будущие трудовые и образовательные результаты;
использование активных налоговых стимулов, в частности вычетов. Они позволяют повышать занятость, особенно среди женщин, сокращать разрыв в оплате труда и не создают негативных эффектов для предложения труда;
государство как помощник, а не надзиратель. Оно не раздает пособия широким группам, а действует точечно, адресно, понимая реальные потребности людей и помогая им реализовывать свой потенциал.
