.png)
Инфраструктура – фундамент экономического роста. От ее качества зависит, смогут ли компании наращивать производство, а регионы – привлекать инвестиции. Но как определить, какие проекты действительно принесут отдачу, а какие рискуют превратиться в «стройку ради стройки»? Почему государственно-частное партнерство (ГЧП) в одних случаях снижает риски, а в других работает не так, как задумано? Об этом рассуждает заместитель директора департамента финансирования инфраструктуры ООО «ВТБ инфраструктурный холдинг» (ВТБ ИХ) Андрей Зинченко*.
Инфраструктура – это область, проблемы в которой, с одной стороны, ограничивают рост экономики, а с другой – очевидны любому обывателю. Жалобы на разбитые дороги и изношенные трубы отражены в статистике. Около 30% федеральных и почти половина региональных дорог в России не соответствует нормативам. В ЖКХ примерно 40% сетей нуждается в замене, а в отдельных регионах – до 80%. Проблемы наблюдаются и в сфере железных дорог: так, например, дефицит пропускной способности на Восточном полигоне (ключевой артерии для экспортных потоков на восток) составляет 120–140 млн т в год.
Одна из причин дефицита инфраструктуры – недостаточность ее финансирования. В Китае, например, инфраструктурные инвестиции превышают 5% ВВП, а в России это лишь 2%. При этом в России менее половины госинвестиций уходит на строительство новой инфраструктуры, а 55–60% – на поддержание существующей. По оценкам экспертов ВТБ ИХ, для развития инфраструктуры (по наиболее перспективным направлениям) в России до 2035 г. потребуется от 12 трлн до 25 трлн руб. в зависимости от сценария инвестиций в инфраструктурные проекты. Из требуемой суммы бюджет способен обеспечить около 11 трлн руб., что близко к самому необходимому минимуму. Остальное должно поступить из внебюджетных источников – без этого закрыть инфраструктурный разрыв будет невозможно. Если частные инвестиции не будут привлечены в нужном объеме, экономика будет ежегодно терять до 1,6% ВВП.
Если говорить про инфраструктуру в широком смысле (не ограничиваясь приоритетными для государства отраслями), в России частный сектор пока обеспечивает только четверть инвестиций. Это существенно меньше, чем в развитых экономиках, хотя и там структура финансирования существенно разнится. Например, в США частные вложения в инфраструктуру в 5 раз превышают государственные, в то время как в Европе пропорции практически равны: примерно 55% на 45%.
Наиболее практичным способом привлечь частный капитал в инфраструктуру (и закрыть дефицит ее финансирования) является механизм ГЧП. В проектах ГЧП инвестор (частный партнер / концессионер), как правило, проектирует, строит и эксплуатирует объект инфраструктуры, вкладывая свои средства и деньги кредиторов. Государство же (публичный партнер / концедент) предоставляет частному партнеру права владения и пользования объектом инфраструктуры, гарантируя возврат инвестиций в течение срока соглашения ГЧП. Сегодня в России действует около 4500 соглашений ГЧП и концессий на сумму более 7 трлн руб. Около 65% этой суммы приходится на транспортную инфраструктуру – самые капиталоемкие проекты. На 2-м месте – сектор ЖКХ, где преобладают небольшие проекты с инвестициями в пределах нескольких десятков/сотен миллионов рублей. На 3-м – социальная инфраструктура: школы, больницы, кампусы.
Помимо эффекта «здесь и сейчас» (возможность не откладывать инфраструктурный проект на потом) проекты ГЧП создают «эффект мультипликатора»: рубль, вложенный в инфраструктуру сегодня, принесет экономике несколько рублей в будущем. Данный эффект особенно ощутим в периоды спада или рецессии, превращая инфраструктурные инвестиции в целом (и проекты ГЧП в частности) в антикризисный инструмент.
Мультипликатор этих инвестиций очень разнится в зависимости от типа проекта. Например, 1 руб., вложенный в транспортные коридоры, приносит почти 3 руб. в виде социально-экономических эффектов, в то время как инвестиции в туристическую инфраструктуру приносят в среднем около 1,8 руб. Вместе с тем бывают проекты, которые генерируют «цепочку эффектов» для широкого круга отраслей. Так, благодаря трассе М-12 Москва – Казань туристических поездок на машине между двумя городами стало заметно больше, а вместе с ними появились новые заправки, торговые площади и логистические склады.
Разумеется, как и в любых других инвестициях, бывают инфраструктурные проекты с негативными эффектами, или так называемые инвестиции в бетон. Есть немало примеров, когда объекты оказались недозагруженными или слишком дорогими. Одна из основных причин такого явления – низкое качество структурирования на этапе предпроектной подготовки. Например, около 40% региональных инициатив не доходит в России до стадии реализации именно из-за плохой предпроектной подготовки. Предотвратить инвестиции в бетон, повысив качество структурирования, можно с помощью все того же ГЧП: частный партнер, рискуя своими деньгами, заинтересован в окупаемости, а значит, в реалистичных прогнозах трафика, контроле издержек и управлении проектом.
Тем не менее потенциал ГЧП в России раскрыт далеко не полностью. Существуют разнообразные препятствия, ограничивающие развитие рынка ГЧП. Например, в ЖКХ жесткое тарифное регулирование вкупе с инфляционными рисками и низким уровнем платежеспособности муниципальных концедентов ставит под угрозу окупаемость частных инвестиций. При этом помимо сугубо отраслевых факторов (и высокой ключевой ставки ЦБ) есть ряд более общих ограничений, которые сдерживают рынок ГЧП в России и которые можно условно разделить на следующие категории: планирование, кадры и конкуренция.
В России не хватает долгосрочного планирования на государственном уровне. Трехлетний бюджетный цикл не позволяет регионам полноценно планировать свои обязательства в рамках проектов ГЧП, сроки которых составляют десятилетия. Также инвестиционному сообществу не хватает консолидированного списка проектов, приоритетных для государства в долгосрочной перспективе. При этом мы видим, как государство постепенно движется в данном направлении: например, принят шестилетний план дорожной деятельности на 2025–2030 гг., который в том числе содержит проекты ГЧП в сфере автодорожного строительства.
Вообще, для России с ее колоссальной территорией и неравномерным распределением экономической активности комплексное планирование – это задача повышенной сложности. Решить ее в короткие сроки невозможно. В связи с этим особую актуальность приобретает комплексное развитие территорий (КРТ), позволяющее синхронизировать градостроительную, транспортную и жилищную политику. Реализация инфраструктурных проектов в соответствии с КРТ позволит избежать проблем, когда новые жилые кварталы оказываются отрезанными от городов, жители теряют часы в пробках и очередях на транспорт, а города страдают от маятниковой миграции и ухудшения экологической ситуации. Решая данные проблемы, КРТ способно сделать развитие городов более равномерным и осмысленным.
Помимо комплексного и долгосрочного планирования проектов ГЧП рынку нужны квалифицированные кадры (прежде всего публичной стороне), которые могут оценивать, структурировать проекты и контролировать их исполнение на всех этапах жизненного цикла. Дефицит компетенций порождает для инвесторов значительные риски: неопытный партнер замедляет переговоры и реализацию соглашений, а слишком быстрое подписание концессионного соглашения или соглашения ГЧП таит в себе риски плохого погружения в проект и, как следствие, досрочного расторжения соглашений. Привлечение опытных консультантов позволяет эти риски нивелировать, однако они стоят денег и, как правило, специализируются на точечных вопросах или направлениях работы. В связи с этим рынок ГЧП в последнее время стал пополняться едиными базами знаний и образовательными платформами, на которых специалисты разного профиля могут обмениваться опытом друг с другом и получать новые знания. Одним из примеров таких платформ является образовательная программа ВТБ «Крупные инфраструктурные проекты в регионах РФ: от идеи до реализации», которая была запущена в 2022 г. для обучения представителей региональных органов власти.
Еще одна системная проблема – конкуренция на рынке ГЧП заметно снизилась по сравнению с тем, что было 10–15 лет назад. Во-первых, рынок покинули иностранные инвесторы. Во-вторых, высокая инфляция и процентные ставки делают долгосрочные проекты менее привлекательными – сроки окупаемости значительно растягиваются. Кроме того, вторичный рынок капитала, который когда-то позволял привлекать крупных международных инвесторов после ввода объектов инфраструктуры в эксплуатацию, сейчас почти не функционирует из-за внешних ограничений. В результате если раньше проекты ГЧП чаще реализовывались через конкурсные процедуры с участием нескольких игроков, то сегодня подавляющее большинство новых соглашений заключается в порядке частной инициативы: инвестор сам предлагает проект, разрабатывая его концепцию и условия, а государство оценивает его целесообразность и принимает решение о заключении соглашения на предложенных либо скорректированных условиях. Такой подход позволяет запускать проекты быстрее и с меньшими административными издержками, однако он снижает конкуренцию и может создавать риски – от завышенной стоимости проекта до неэффективного распределения ответственности между государством и бизнесом.
Таким образом, задача государства – обеспечить долгосрочное планирование, развитие компетенций и поощрение конкуренции. В совокупности это позволит снизить неопределенность и сформировать прозрачные правила игры для инвесторов, которые и так вынуждены управлять весьма расширенным набором рисков в проектах ГЧП. Как показывает практика, даже при наплыве «черных лебедей» проекты ГЧП могут быть успешными. Яркое тому подтверждение – аэропорт «Пулково» в Санкт-Петербурге: проект преодолел глобальный финансовый кризис в 2009 г., первую волну санкций в 2014 г., ковидные ограничения в 2020 г., вторую волну санкций в 2022 г. Более того, в 2024 г. аэропорт стал вторым по пассажиропотоку в России (впервые в своей истории) и сейчас готовится к реализации второй очереди по расширению пропускной способности.
* Мнение автора может не совпадать с мнением редакции.
Колонка основана на выпуске «Экономики на слух».
