.png)
МВФ имел все шансы умереть более полувека назад вместе с Бреттон-Вудской системой. Однако фонд не только выжил, но и остался – одной из ключевых международных организаций. О том, как фонд «переизобрел» себя, чем он занимается, успешна ли была его миссия в России в 1990-х, «Экономике на слух» рассказала Ксения Юдаева, директор МВФ от России и выпускница РЭШ. GURU публикует главное из этого выпуска.
Международный валютный фонд (МВФ) был создан как часть Бреттон-Вудской системы в 1944 г. – кредитный союз, финансируемый его членами и кредитующий страны, столкнувшиеся с проблемами. В Бреттон-Вудской системе курсы валют были зафиксированы к доллару, а он – к золоту. В такой системе если страна сталкивалась с дефицитом текущего счета, то ее возможности профинансировать его были сильно ограничены. Какое-то время можно занимать или тратить резервы, но рано или поздно долг станет слишком дорогим, а резервы исчерпаются, и начнется кризис платежного баланса. Изменения курсов допускались в случае фундаментального нарушения равновесия и при консультациях с МВФ или даже с его одобрения.
В такой ситуации и приходил на помощь МВФ, помогая кредитами. За эти деньги страна должна выполнить определенные условия и скорректировать политику, чтобы стабилизировать платежный баланс. В 1971 г. Бреттон-Вудская система рухнула, мир перешел к плавающим курсам, и, ослабляя валюту, страны могут также смягчать проблемы с платежным балансом.
Менялся и состав стран, которым помогает МВФ. Изначально это были развитые экономики, отмечает Юдаева, но, по мере того как их бывшие колонии обретали независимость, основными получателями средств фонда стали развивающиеся страны. Хотя среди заемщиков оказывались и развитые экономики: в 1979 г. – Великобритания, а в 2010 г. – Греция.
МВФ сохранил роль кассы взаимопомощи. Его члены делают взносы в пределах своих квот, и финансирование идет в основном из этих средств. Сейчас это почти триллион долларов – $960 млрд после последнего пересмотра квот. Квота определяет долю страны в голосовании, а также сколько она может взять у МВФ без каких-то условий и процентов (это исчисляется как доля от квоты).
Квота – не единственный ресурс, продолжает Юдаева. МВФ можно рассматривать не только как кассу взаимопомощи, но в каком-то смысле и как банк. Его внутренняя валюта, специальные права заимствования (СДР), – это корзина из пяти ведущих валют (доллар, евро, юань, иена и фунт). СДР также распределяются между странами, время от времени выпускаются дополнительные СДР. Это, по сути, кредитная линия или кредитная карточка: страна может взять эти деньги опять же без всяких условий, но уже под проценты.
Традиционные краткосрочные кредиты предоставляются для быстрого купирования проблем с платежным балансом. Но гораздо больше программ так называемого расширенного, среднесрочного кредитования. Обычно это четырехлетние программы. Считается, что у стран, которые обращаются за кредитами, гораздо больше структурных проблем, приводящих к трудностям с платежным балансом, и для их решения нужно больше времени, объясняет Юдаева. Самым бедным странам подобные кредиты выдаются из специального фонда: они льготные, некоторые заемщики вообще ничего не платят. В любом случае ставки по кредитам фонда обычно несколько ниже рыночных.
В обмен на кредиты страны должны принять шаги по стабилизации платежного баланса. Предлагаемые МВФ меры часто становились объектом критики, в частности, за то, что они слишком жесткие, не учитывают особенности стран и ситуацию в них.
В 1990-х изменился характер кризисов, что стало понятно не сразу, говорит Юдаева. До начала 1980-х во многих странах финансовый счет платежного баланса был сильно зарегулирован. Клише «свободно конвертируемая валюта» идет из тех времен, когда стран с минимальными ограничениями на обмен валют было мало, отмечает она, в большинстве стран купить иностранную валюту было тяжелее, чем сейчас в России даже при всех ограничениях. После либерализации 1980-х пошли большие потоки капитала между странами – не только прямые инвестиции, но и портфельные, в том числе в страны с формирующимися рынками.
До этого классические кризисы платежного баланса в основном происходили из-за того, что бюджетная либо денежно-кредитная политика не соответствовала целям поддержания фиксированного валютного курса, объясняет Юдаева. Соответственно, основной рекомендацией МВФ была бюджетная консолидация. Также МВФ придерживался позиции, что рынки нужно максимально либерализовать, а потому рекомендовал не вводить ограничений на движение капитала.
Но в 1990-х характер кризисов изменился. Уже тогда обсуждалось, что МВФ требует от стран слишком жесткой политики, которая не способствует стабилизации рынков. Пересмотрел он с тех пор и свою позицию относительно ограничений на движение капитала. Сейчас много внимания уделяется тому, что развивающиеся страны должны сделать, чтобы повысить доверие инвесторов, привлечь рыночное финансирование и рефинансировать долги перед МВФ.
Политика МВФ меняется вместе с окружающим миром. Когда фонд стал больше работать с развивающимися рынками, ему пришлось сделать свои подходы более таргетированными. Теперь, когда он больше работает с бедными странами, нужно снова переосмыслить подходы. Например, им не хватает квалифицированных работников, и, возможно, какие-то требования программ не выполняются просто потому, что исполнителям недостает знаний и навыков.
Условия – всегда результат переговоров страны с фондом: раз обе стороны согласились, значит, каждую они устраивают, замечает Юдаева. Универсальной политики нет. Если у страны большой долг, нужно его стабилизировать, провести бюджетную консолидацию. Это всегда связано с собираемостью налогов и оптимизацией расходов. Речь может идти как о введении, так и о снижении налогов, о структурных реформах, направленных на привлечение инвестиций.
Главная задача кассы взаимопомощи – сделать так, чтобы в нее реже залезали. Поэтому МВФ дает советы всем, а не только своим заемщикам, как проводить политику, чтобы предотвратить проблемы. Такое наблюдение и выдача рекомендаций – важная задача фонда. Советы касаются денежно-кредитной политики, стимулирования инноваций, развития финансовых рынков, решения долговых проблем, перечисляет Юдаева. Сокращение расходов – болезненная мера. Но альтернатива – не получить помощь МВФ, а без нее может потребоваться еще большее сокращение расходов.
МВФ дает кредиты, а не гранты, деньги должны вернуться, напоминает Юдаева. Фонд в каких-то случаях смягчает требования, но, чтобы получить от него средства, нужно доказывать, что с большой вероятностью они будут возвращены в обозримой перспективе.
Некоторые страны не берут денег МВФ, но используют программы фонда для совершенствования своей политики. МВФ может помочь в обучении, оказать техническую поддержку – выступить своего рода консультантом.
К кризису в России, который закончился дефолтом 1998 г., привело скорее отклонение от рекомендаций МВФ, чем следованием им, полагает Юдаева. Можно обсуждать, могла или нет Россия тогда выполнить все рекомендации фонда, но тот кризис был в основном бюджетный, считает она, и основное требование фонда было консолидировать бюджет. Этому (а также поддержке валютного курса) мешало сильное падение цен на нефть, что было невозможно предвидеть.
Российская программа считается в МВФ успешной. Кризис, девальвация и дефолт стимулировали Россию все-таки консолидировать бюджет – уже, может быть, и без особой помощи фонда. Спустя несколько лет после окончания программы Россия целиком выплатила долг и потом стала донором МВФ. Страна усвоила урок и в дальнейшем проводила сбалансированную макроэкономическую политику, стала серьезно относиться к финансовой стабильности, говорит Юдаева. Было довольно много кризисов, но Россия больше не оказывалась в ситуации, когда ей требовалась внешняя помощь.
Слухи о том, что фондом фактически руководят США и ЕС, несколько преувеличены, замечает Юдаева. У США 16% голосов, у Европы в целом чуть более 30% – это существенная возможность влиять на решения. Но совет директоров нередко принимает решения, против которых голосуют американцы (или воздерживаются). Часто это происходит по климатическим программам. Многие программы, по которым не удастся достичь консенсуса, просто не доходят до совета директоров. В последнее время много было сделано для того, чтобы усилить голос даже не развивающихся стран, а бедных. В прошлом году создали третью африканскую дирекцию в МВФ, чтобы было больше директоров, которые глубоко понимают проблемы этих стран.
Совет директоров МВФ очень похож на советы в компаниях, созданные по англосаксонской традиции, говорит Юдаева. На совет выносятся вопросы назначения и оценки руководства, связанные с разработкой стратегии или политики фонда, утверждения бюджета и т. д.
Россия участвует в работе наравне со всеми остальными и может доносить официальную позицию, чаще всего это происходит, если у страны, ситуация в которой обсуждается, есть задолженность перед Россией. А вот в части надзора взаимодействие МВФ с Россией сейчас приостановлено: Россия не публикует некоторые данные, которые МВФ считает важными.
Сейчас США сокращают официальную помощь, закрыто профильное агентство USAID. Европейские страны пересматривают приоритеты и также могут ее сократить. В этой связи роль МВФ, по мнению Юдаевой, может вырасти из-за сужения других каналов официальной помощи.
