.png)
Промышленная политика Китая – одна из главных тем в дискуссиях о мировой торговле. Однако о том, что именно делают китайские власти и в каком направлении движется их политика, известно довольно мало. Шухуэй Сян, Синьрань Инь и Юань Цзы из Женевского института международных отношений и развития (IHEID) решили заполнить этот пробел. Они собрали и проанализировали огромную базу данных о субсидировании в Китае за 20 лет. GURU публикует перевод их колонки с сайта Центра исследований экономической политики (CEPR), в которой они показывают, что реальность далека от общепринятого мнения о политике Пекина.
Становление Китая как промышленного гиганта породило активную дискуссию о роли государственного вмешательства. Но если таким мерам, как, например, внешнеторговые пошлины и регулирование прямых иностранных инвестиций, уделялось большое внимание, то данных об отраслевых субсидиях по-прежнему не хватает. Между тем они являются одним из наиболее мощных инструментов, используемых властями. Анализ этих мер важен с точки зрения как международной торговли и развития страны, так и геополитики, промышленной конкуренции и технологической безопасности.
Мы впервые собрали и проанализировали официальную информацию о субсидиях, которую Китай направлял в ВТО с 2001 по 2022 г. В сформированную нами базу данных попало 1256 уникальных программ – 260 федеральных и 996 региональных, включая прямые финансовые вливания, гранты, программы субсидирования процентных ставок и налоговые льготы. Каждую программу мы перепроверили по внутренним документам китайских властей и в итоге обнаружили пять ключевых фактов.
Количество программ поддержки различных отраслей в китайской экономике увеличилось с 85 в 2001 г. до 446 в 2022 г. Однако резкий рост после 2015 г. в значительной степени отражает изменение методологии: по просьбе ЕС Пекин начал отдельно учитывать программы местных властей, которые являются лишь частью мер центрального правительства.
Более показательным является изменение объема субсидий. Он резко вырос после 2004 г., что совпало со значительным расширением поддержки сельских районов, и достиг своего пика примерно в 2008 г., после чего стабилизировался на уровне около 0,8% ВВП. Эта цифра в целом совпадает с оценками ОЭСР и свидетельствует о том, что, хотя Китай продолжает активно использовать данный инструмент, объем прямой бюджетной поддержки перестал расти.
На графике а – количество субсидий от центрального правительства, а с 2015 г. – также от местных властей. На графике b – общий объем субсидий в млрд юаней, синей линией – в % от ВВП (правая шкала).
Сравнение членов ВТО по количеству субсидий с учетом ВВП на душу населения демонстрирует явную закономерность, в которую КНР никак не вписывается. За 2019–2020 гг. Китай реализовал гораздо больше программ субсидирования, чем можно было предположить, исходя из уровня доходов страны (аналогичный вывод относится и к США).
В то время как некоторые менее развитые страны могут скрывать реальный объем субсидий, китайская статистика выглядит особенно примечательно. Программы центрального правительства КНР длятся в среднем более 10 лет, а около 10% из них – 20 лет и больше. Такая продолжительность отражает долгосрочный стратегический подход, при котором субсидии становятся устойчивыми инвестициями, а не временным стимулом. Это указывает на сильную институциональную поддержку данного инструмента и преемственность соответствующей экономической политики даже при смене власти.
За два десятилетия цели субсидирования в китайской экономике заметно изменились. Если в 2001 г. на программы привлечения прямых иностранных инвестиций приходилось почти 10% субсидий центрального правительства, то к 2022 г. их доля сократилась всего до 3,3%. И наоборот, доля субсидий для различных отраслей выросла более чем вдвое с 7,9 до 16,3%. Значительная их часть неизменно приходилась на развитие технологий и инноваций.
Графики показывают субсидии от центрального правительства в 2001 (а) и 2022 (b) гг. Значения соответствуют доле от общего объема субсидий.
Такое перераспределение отражает стратегический поворот Китая от либерализации торговли и привлечения прямых иностранных инвестиций к технологической независимости и промышленному суверенитету. С этой точки зрения открытость для иностранных инвестиций в более ранний период была, вероятно, промежуточной, а не конечной целью. Изменение сроков и объемов программ субсидирования помогает объяснить рост торговой и технологической напряженности в отношениях с Западом и одновременно понять причины этого явления.
Собранные данные позволили проанализировать субсидии местных властей, о которых было объявлено после 2015 г. Выяснилось, что более богатые и ориентированные на внешнюю торговлю провинции Китая оказывают на своем уровне значительно большую поддержку различным секторам экономики. Данный факт позволяет предположить, что на местном уровне субсидии могут скорее увеличивать, чем сокращать разрыв между отдельными регионами страны. Это отражает и различия в бюджетных характеристиках, поскольку в показателях на душу населения самые богатые регионы тратят в несколько раз больше, чем самые бедные.
Сравнение количества субсидий и их стоимости дает совершенно разные результаты. По количеству программ поддержки лидируют сфера научных исследований, сельское хозяйство и обрабатывающая промышленность. А по сумме выделяемых средств – сельское хозяйство, на которое за 21 год было направлено почти 40 трлн юаней, что составляет примерно 47% от общего объема. На 2-м месте находится строительство, что отражает фокус КНР на инвестициях в инфраструктуру.
График а показывает долю каждого сектора в общем количестве субсидий, график b – в общей стоимости.
Примечательно, что прямое субсидирование обрабатывающей промышленности было относительно небольшим как в стоимостном выражении, так и по количеству программ. Их объем превышал субсидии на исследования и разработки в среднем менее чем в 2 раза и составлял меньше 5% от субсидий сельскому хозяйству. Оказываемая в основном на местном уровне небольшая поддержка китайской обрабатывающей промышленности резко контрастирует с традиционным представлением о крупномасштабных мерах Пекина и региональных властей в этой сфере. Данный факт согласуется со свежими исследованиями, указывающими на поэтапное движение к технологической модернизации (см. здесь и здесь) и применение гибких инструментов поддержки отрасли.
Анализ официальных данных КНР о программах субсидирования показывает более сложную, чем принято считать, картину. Китай активно наращивал эту поддержку промышленности в прошлом, но с 2008 г. прямые бюджетные вливания стабилизировались. Акцент был перенесен с привлечения иностранных инвестиций на продвижение отечественных инноваций и технологическое развитие, а субсидии для обрабатывающей промышленности, вопреки распространенному мнению, в последние годы были относительно скромными и выделялись на региональном уровне.
Для торговых партнеров Китая важно учитывать меняющиеся цели промышленной политики КНР, а не только масштабы поддержки. Развивающимся странам опыт Китая показывает важность гибкого подхода и последовательной реализации мер поддержки, а не разовых вмешательств.
Собранная база наряду с другими работами (например, здесь и здесь) создает фундамент для дальнейших исследований промышленной политики, включая сравнительный анализ разных стран и систематическую оценку эффективности конкретных субсидий.
.jpg)
